El Protocolo
La pieza normativa fundacional de la represión estatal en la era de Javier Milei, dictada a los cuatro días de su asunción, es la resolución 943/23 del Ministerio de Seguridad de la Nación, llamado Protocolo para el Mantenimiento del Orden Público Ante el Corte de Vías de Circulación.
Este protocolo prevé que las fuerzas policiales y de seguridad federales intervendrán frente a impedimentos al tránsito de personas o medios de transporte, cortes parciales o totales de rutas nacionales y otras vías de circulación sujetas a la jurisdicción federal, y también podrán intervenir en territorios provinciales o de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en algunos casos puntuales. La intervención tiene por objeto acabar con los impedimentos a la circulación.
Luego agrega que tal intervención no requiere mandato judicial alguno, entendiendo que un corte de calle, aun parcial, es un de delito flagrante.
Admite que las fuerzas de seguridad utilicen “armas no letales”, expresión errónea, que debería cambiarse por “armas menos letales” toda vez que es sabido que la letalidad o no letalidad depende de cómo sea usada y de las condiciones personales de quien recibe el disparo.
También ordena la identificación de los autores, cómplices e instigadores de la obstaculización del tránsito, mediante filmaciones y otros medios digitales o manuales, con registro de los datos de sus líderes y organización con la cual se vinculan, sin perjuicio de proceder a su detención.
En un apartado extravagante, ordena que todos los gastos económicos en que incurran las fuerzas represivas en el despliegue de la represión deberán ser afrontados por los reprimidos y sus organizaciones.
La norma faculta a la Secretaría de Seguridad y Política Criminal a crear un registro de las organizaciones que participan de las acciones de protesta.
Algunas consecuencias de su aplicación
La Comisión Provincial por la Memoria, entre el 10 de diciembre de 2023 y el 30 de noviembre de 2025, monitoreó 139 movilizaciones sociales. A fin del año pasado presentó un informe que da detallada cuenta de la modalidad de actuación de las fuerzas de seguridad.
En 51 movilizaciones se produjeron eventos represivos graves.
Como consecuencia de ese despliegue se registraron 2.585 personas heridas y 258 detenidas de manera arbitraria.
Se pudo observar portación de armas letales por parte de efectivos de las fuerzas de seguridad en 99 oportunidades.
Se registró la participación de agentes policiales realizando la video-filmación de las manifestaciones, así como también la presencia de personal sin uniforme ni identificación que presumiblemente realizaba tareas de inteligencia.
El gobierno nacional sostuvo en los medios de comunicación que el accionar policial cumplía y se fundaba en la aplicación del Protocolo pero eso no es lo que se observó en la realidad: los cortes de avenidas o calles fueron realizados por los cordones y vallados de las propias fuerzas de seguridad, pese a no ser necesarios o carecer de razonabilidad.
Los operativos de seguridad contaron con la participación de miles de agentes de las diferentes fuerzas de seguridad federales y de la ciudad de Buenos Aires y cientos de vehículos, cantidades desproporcionadas frente a los asistentes.
En las múltiples denuncias judiciales realizadas por la Comisión Provincial por la Memoria se ha observado déficit de investigación y alta morosidad en la recolección de elementos de prueba.
Casi en la totalidad de las causas formadas existe una marcada dificultad en el avance de las investigaciones debido al incumplimiento del deber de identificación de los agentes de las fuerzas partícipes de los delitos denunciados.
Solo dos procesos judiciales han registrado avances: son los casos relativos a las graves lesiones al fotógrafo Pablo Grillo y a la niña Fabrizia Pegoraro. En ambas causas resultó fundamental el aporte de las organizaciones sociales para el avance, la identificación del autor y la descripción de los hechos.
La impugnación y la primera sentencia judicial
Cada una de las disposiciones del Protocolo ha sido impugnada no solo por organizaciones de derechos humanos y juristas argentinos sino también por los ámbitos institucionales específicos de la Organización de Naciones Unidas: el Relator Especial sobre los derechos a la libertad de reunión pacífica y de asociación; la Relatora Especial sobre la promoción y protección del derecho a la libertad de opinión y de expresión; y la Relatora Especial sobre la situación de los defensores de derechos humanos.
Todas las impugnaciones entienden que el Derecho Internacional de los Derechos Humanos que la Argentina ha ratificado reconoce que las afectaciones a la libertad de circulación, intencionadas o no, pueden ocurrir y no deben ser reprimidas so pena de conculcar el derecho de reunión y expresión. Y que la interrupción del tráfico de vehículos o peatones o de las actividades diarias en el marco de una protesta no constituye “violencia” y por lo tanto las fuerzas de seguridad no están habilitadas por sí solas a su dispersión. Al contrario, solo en casos excepcionales se puede dispersar una reunión si ésta no es pacífica o si hay una amenaza inminente de violencia grave que no se pueda abordar razonablemente con medidas más proporcionadas.
También han sido fundadamente impugnadas las normas del protocolo que vulneran elementales derechos y garantías individuales, como es la elaboración de registros de manifestantes.
Por último, se ha destacado que el Protocolo es una resolución del Ministerio de Seguridad, que además de contrariar normas jerárquicas superiores –decretos, leyes y la propia Constitución Nacional– invade facultades que son propias del Poder Legislativo.
Varios de estos argumentos –con especial énfasis en el últimos de los señalados– fueron utilizados por el juez federal Martín Cormick, del Juzgado Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal 11, quien a fines de 2025 declaró la nulidad del protocolo establecido por la resolución 943/23 del Ministerio de Seguridad.
La sentencia de la Cámara de Apelaciones
El Ministerio de Seguridad Nacional apeló esa sentencia y esta semana la Sala III de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, con voto de los jueces Sergio Gustavo Fernández y Jorge Eduardo Morán, dio a conocer su decisión de otorgar razón al Estado Nacional entendiendo que la resolución era legítima.
La nueva sentencia señala que la norma se dictó en virtud de las atribuciones conferidas al Ministerio de Seguridad por la ley de Ministerios, y que la misma explica con claridad las razones que llevaron a su dictado, haciendo referencia a la urgencia de la situación, la recurrencia de los cortes de tránsito y la necesidad de brindar certidumbre a las fuerzas de seguridad.
El fallo señaló que el protocolo no regula derechos constitucionales de manera general, sino que establece pautas de actuación orientadas a despejar las vías de circulación ante la comisión de un delito flagrante como es el previsto por el artículo 194 del Código Penal, que dice:
“El que, sin crear una situación de peligro común, impidiere, estorbare o entorpeciere el normal funcionamiento de los transportes por tierra, agua o aire o los servicios públicos de comunicación, de provisión de agua, de electricidad o de sustancias energéticas, será reprimido con prisión de tres meses a dos años”.
Las diferentes posiciones en torno a la criminalización de la protesta
Una misma norma mereció dos resoluciones judiciales antagónicas.
Gran parte de la doctrina y jurisprudencia argentinas está de acuerdo con lo que resolvió la Cámara de Apelaciones.
Uno de sus argumentos es la necesidad de aplicar la ley penal de manera automática, sin lugar a la interpretación y evaluación de los contextos en los que los hechos se verifican ni de las consecuencias represivas. Limitan a eso el Estado de Derecho.
La Cámara no solo se desentendió de los reclamos que dieran origen a las movilizaciones sino también de los saldos verificados de la represión: en solo dos años 2.585 personas heridas y 258 personas detenidas de manera arbitraria.
Y otro argumento fue considerar que el derecho de expresión de quienes se manifiestan en una movilización social no debe trastocar el derecho de las demás personas a transitar libremente. Ponderó así que el derecho a la libre circulación está por encima del derecho a la movilización social, cuya naturaleza y motivación desconocen.
Al mismo tiempo existe otra corriente de pensamiento jurídico, tomada por varios tribunales del país, que plantea que ante un acto de protesta social que pudiera configurar un delito (el típico corte de ruta del citado artículo 194 del Código Penal), bien podría existir una causal de justificación de esa conducta, que claramente se verifica cuando quienes reclaman son personas que padecen graves violaciones en relación con sus derechos económicos y sociales –derechos constitucionalmente consagrados– y no disponen de alternativas efectivas para expresar sus quejas.
Roberto Gargarella, reconocido académico que ha profundizado el tema, se pregunta: “¿Hasta qué punto el Estado goza de autoridad para emplear su poder de violencia, frente a las injusticias que él mismo provoca y ampara?”
Quienes rechazan la criminalización entienden, con razón, que los conflictos que originan la protesta social son ajenos al derecho penal.
En definitiva, los argumentos que se utilizan para punir la protesta social se basan exclusivamente en la legalidad, dejando de lado las consideraciones vinculados a los contextos de escasez y no satisfacción de elementales derechos económicos y sociales, como así también las consecuencias ilegales que siempre provoca la represión.
Los que proponen la no criminalización tienden a la defensa del Estado Social y Democrático de Derecho, Estado que no debe desentenderse de su compromiso de liberar a las personas del temor y la miseria, como promueve desde su prólogo la siempre vigente Declaración Universal de Derechos Humanos.
Pretender acallar la protesta social es exigir a las policías y al Poder Judicial que resuelvan por la fuerza los problemas que son objeto de las protestas, cuando la solución a ellos debe provenir del poder político del Estado y ser materializado mediante programas de gobierno adecuados.
En los tiempos difíciles que corren, lo justo y correcto es proteger a las personas manifestantes entendiendo a la movilización social como un legítimo mecanismo de reclamo por políticas públicas que efectivicen los derechos económicos y sociales que nuestra Constitución Nacional consagra.
Así lo debería decidir, desterrando un fetichismo legal descontextualizado, selectivo y mal intencionado, una Corte Suprema de Justicia que se precie de tal.
* Guillermo Torremare es vicepresidente de la Asamblea Permanente por los Derechos Humanos (APDH) y prosecretario de la Comisión Provincial por la Memoria (CPM).
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