El cartel parece un detalle, una placa de bronce colgada en una pared, unas pocas palabras. Pero, a veces, un cartel resume una época mejor que un tratado de economía.
Durante casi veinte años, al ingresar al Banco Central, una inscripción recordó que la institución debía “promover la estabilidad monetaria, la estabilidad financiera, el empleo y el desarrollo económico con equidad social”. Era el resultado de la reforma de la Carta Orgánica impulsada en 2012. Antes decía otra cosa, mucho más breve, más tajante: “Es misión primaria y fundamental del Banco Central preservar el valor de la moneda”.
Javier Milei quiere volver a colgar ese viejo cartel. No es una cuestión estética, ni un gesto hacia la propia tribuna. Es la síntesis de una disputa que lleva casi medio siglo y que excede largamente la inflación. La pregunta no es sólo para qué sirve un banco central. La pregunta es quién decide qué hace un banco central y hasta dónde esa decisión puede seguir formando parte de la política democrática.
La reforma enviada al Congreso persigue un objetivo explícito: volver a concentrar el mandato de la autoridad monetaria en la preservación del valor de la moneda.
En la cadena nacional, Milei volvió a resumir el fundamento teórico de toda la reforma. “La inflación es siempre y en todo lugar un fenómeno monetario”, afirmó. Desde esa premisa concluyó que el Banco Central debe quedar definitivamente aislado de las necesidades fiscales y de las presiones políticas.
Menos de 24 horas después volvió a pisar el impuesto a los combustibles líquidos y prorrogó la bonificación sobre el consumo de energía. El Estado intervino en dos precios sensibles de la economía para contener la inflación.
El Presidente sostuvo que el señoreaje constituye una forma de falsificación de dinero y llegó a describir el financiamiento monetario del Tesoro como una “asociación ilícita” integrada por el Poder Ejecutivo, el Congreso y la conducción del Banco Central. Incluso anunció que el incumplimiento de las nuevas prohibiciones tendrá consecuencias penales.
La política monetaria deja así de ser sólo un instrumento económico para ingresar, también, al terreno del derecho penal. Son escasos los antecedentes internacionales de una criminalización tan explícita de decisiones propias de la conducción de la política monetaria.
La reforma, sin embargo, va más lejos que la discusión sobre la emisión. Intenta blindar determinadas herramientas macroeconómicas frente a las futuras mayorías políticas. El Banco Central deja de ser concebido como una institución integrada a la estrategia económica del gobierno elegido y se transforma en un organismo cuya misión consiste, precisamente, en mantenerse al margen de esa estrategia. La independencia deja de ser sólo una garantía operativa. Se convierte en una frontera institucional.
Esa es la verdadera discusión. No si el Banco Central hace política, sino quién decide qué política hace.
Porque toda política monetaria distribuye ingresos. Cuando un banco central sube las tasas de interés, redistribuye. Cuando las baja, también. Cuando aprecia el tipo de cambio, modifica la relación entre salarios, importadores, exportadores y rentistas. Cuando orienta el crédito, favorece determinados sectores productivos. Cuando se niega a orientarlo, también está tomando una decisión distributiva. Cuando financia al Tesoro, distribuye costos y beneficios. Cuando obliga al Estado a financiarse exclusivamente en el mercado, también.
No existe una política monetaria neutra. Tampoco un Banco Central situado por fuera de la política. Lo que existe son decisiones que se presentan como técnicas para sustraerlas del debate político.
La premisa que atraviesa buena parte del pensamiento económico ortodoxo sostiene exactamente lo contrario. Afirma que la economía debe quedar protegida de la política. Que los gobiernos, sometidos a la lógica electoral, siempre tendrán incentivos para emitir, expandir el gasto o utilizar al Banco Central para resolver urgencias fiscales. La independencia aparece entonces como una vacuna institucional contra esa tentación.
Ese argumento tiene coherencia interna, pero omite un dato decisivo: la economía no queda suspendida en un laboratorio cuando se limita la intervención del poder político. Queda gobernada por otra política, una política que prioriza la estabilidad de la moneda sobre el empleo, restringe el financiamiento del Estado, limita la orientación del crédito y protege esas decisiones de futuras mayorías parlamentarias. No desaparece la política: cambia quién puede ejercerla y sobre qué instrumentos.
En ese sentido, la reforma de Milei constituye el espejo invertido de la impulsada por Cristina Fernández de Kirchner en 2012. Aquella Carta Orgánica estableció que el Banco Central debía actuar “en el marco de las políticas establecidas por el Gobierno nacional”. No era una frase menor. Expresaba una concepción según la cual la política monetaria formaba parte de la política económica y ésta, a su vez, del programa respaldado por el voto popular. Incorporó objetivos como el empleo, el desarrollo económico, la estabilidad financiera y la equidad social junto con la estabilidad monetaria. No negaba la inflación. Discutía la jerarquía de los objetivos del Banco Central.
La reforma actual propone exactamente lo contrario. La política monetaria deja de integrarse a la política económica para convertirse en un límite frente a ella. El Banco Central ya no acompaña un programa de gobierno: lo condiciona. La discusión, entonces, no enfrenta simplemente dos modelos de banco central. Enfrenta dos maneras distintas de entender la democracia económica.
Proyecto de ley
La iniciativa enviada por el gobierno modifica el corazón de la Carta Orgánica del Banco Central. El primer cambio consiste en volver a establecer que su misión primaria y fundamental sea preservar el valor de la moneda.
El segundo eje apunta a cortar toda forma de financiamiento monetario del sector público. El proyecto elimina los adelantos transitorios al Tesoro, prohíbe otorgar préstamos al Estado nacional, las provincias, la ciudad de Buenos Aires y los municipios, e impide la compra de títulos públicos en el mercado primario.
El tercer título de la reforma busca reforzar la independencia institucional del Banco Central. El presidente y el directorio sólo podrán ser removidos con el voto de los dos tercios de ambas cámaras del Congreso. Al mismo tiempo, el ministro de Economía dejará de participar de las reuniones del directorio. El objetivo declarado es evitar que futuras administraciones modifiquen la conducción del organismo por diferencias en materia de política monetaria.
El proyecto también elimina las atribuciones vinculadas con la orientación del crédito hacia sectores específicos. Para el gobierno, esas funciones corresponden a una banca de desarrollo y no a un banco central. La reforma suprime así la posibilidad de utilizar la política monetaria y regulatoria para favorecer determinadas actividades económicas, una de las innovaciones incorporadas por la Carta Orgánica de 2012.
Otro cambio relevante alcanza al régimen de utilidades. Sólo podrán distribuirse ganancias realizadas y líquidas. Quedan excluidos los resultados derivados de la variación del tipo de cambio o de la valuación del oro, que pasarán a integrar reservas especiales no distribuibles. Sin embargo, el proyecto no elimina completamente la posibilidad de transferir recursos al Tesoro. Una vez constituidas esas reservas, el Banco Central podrá girar utilidades siempre que exista una manifestación formal de que serán destinadas exclusivamente a cancelar deuda pública. Es decir, la asistencia al Tesoro no desaparece: cambia su finalidad.
La reforma también elimina las letras intransferibles emitidas por el Tesoro en favor del Banco Central. Esos instrumentos habían sido utilizados desde 2006 para cancelar deuda externa con reservas internacionales. En adelante, el gobierno propone reemplazar ese mecanismo y modificar la composición patrimonial de la autoridad monetaria.
Al mismo tiempo, mantiene e incluso amplía las facultades del Banco Central para intervenir en el mercado secundario de títulos públicos. La entidad podrá seguir comprando y vendiendo bonos, realizar canjes, pases y cauciones y operar con instrumentos vinculados al tipo de cambio, como los bonos dólar linked, siempre a precios de mercado.
Tampoco desaparece por completo la posibilidad de asistir financieramente al Tesoro. Una vez constituidas las reservas previstas por la ley, el Banco Central podrá transferir utilidades al gobierno siempre que exista una manifestación formal de que esos recursos serán destinados exclusivamente a cancelar deuda pública. La asistencia deja de estar habilitada para financiar gasto, pero continúa permitida cuando el destino es el pago de los acreedores.
Una ley autoincriminatoria
La reforma tiene, sin embargo, una particularidad. Varias de las herramientas que Milei propone prohibir o restringir forman parte de la caja de instrumentos que utiliza su gobierno. La discusión, entonces, no pasa solamente por la consistencia doctrinaria.
El Presidente sostuvo durante la cadena nacional que el financiamiento monetario del Tesoro constituye una forma de falsificación de dinero y llegó a calificarlo como una “asociación ilícita”. Sin embargo, el propio Banco Central aportó recursos decisivos para sostener el resultado fiscal que el gobierno exhibe como su principal activo.
Según la Oficina de Presupuesto del Congreso, durante 2025 el Banco Central transfirió al Tesoro utilidades por 12 billones de pesos. Ese giro resultó determinante para cerrar el año con un superávit financiero equivalente al 1,3% del Producto Bruto Interno. Sin esos recursos, el resultado habría pasado a un déficit del 0,1% del PBI. El superávit que Milei presenta como la piedra angular de su programa también descansó sobre una decisión del Banco Central.
La contradicción no termina ahí. Mientras el proyecto elimina las letras intransferibles y cuestiona el uso del Banco Central para asistir al Tesoro, la propia administración de Javier Milei volvió a emitir este tipo de instrumentos. El Ministerio de Economía colocó letras intransferibles por el equivalente a 23.000 millones de dólares a mediados de abril para recomponer el balance de la autoridad monetaria.
La intervención tampoco desapareció del mercado cambiario. Al contrario. El Banco Central mantuvo una presencia activa mediante contratos de futuros, operaciones con bonos atados al tipo de cambio y compras y ventas de títulos en el mercado secundario. El propio organismo reconoció haber destinado alrededor de 400 millones de dólares para contener la presión sobre el mercado cambiario.
La propia conducción del Banco Central reconoció que el camino hacia la independencia todavía no estaba completo. Santiago Bausili admitió meses atrás que aún faltaba recorrer un tramo para alcanzar un Banco Central plenamente autónomo. La afirmación resulta reveladora. Mientras el gobierno impulsa una reforma para impedir que futuros Presidentes utilicen determinadas herramientas, la actual administración siguió recurriendo a ellas.
Ese punto introduce una pregunta que atraviesa toda la discusión. Si el Banco Central continúa interviniendo sobre los mercados financieros, administrando liquidez, operando con bonos, ofreciendo cobertura cambiaria y transfiriendo recursos al Tesoro para cancelar deuda, la cuestión deja de ser si debe intervenir o no. La verdadera discusión pasa por en favor de quién interviene, con qué objetivos y bajo el control de quién.
El modelo
La reforma no apareció de la nada. Tampoco constituye una originalidad del gobierno libertario, que en su génesis quería dinamitar el Banco Central antes que reformarlo.
El proyecto recoge una demanda que el establishment financiero sostiene desde hace años y que el Fondo Monetario Internacional volvió a formular de manera explícita en la segunda revisión del acuerdo con la Argentina.
En ese documento, publicado en mayo, el organismo recomendó fortalecer la independencia, la gobernanza y los resguardos institucionales del Banco Central.
La reforma de la Carta Orgánica figura entre los compromisos asumidos por el gobierno dentro del programa firmado con el Fondo. No se trata de una coincidencia. Es una de las piezas del esquema institucional que el organismo considera necesario para consolidar el nuevo régimen macroeconómico.
La expresión que utiliza el Fondo es reveladora. Habla de evitar la “dominancia fiscal”. En otras palabras, impedir que las necesidades de financiamiento del Estado condicionen las decisiones de política monetaria. Bajo esa lógica, el Banco Central debe quedar protegido de los gobiernos y de las mayorías parlamentarias para preservar la estabilidad de la moneda.
Esa idea atraviesa buena parte de las reformas impulsadas desde los años ‘90 en América Latina. El modelo más extremo es Perú. Su Constitución establece que la única finalidad del Banco Central de Reserva consiste en preservar la estabilidad monetaria. También prohíbe financiar al Tesoro y otorga a la autoridad monetaria un nivel de autonomía excepcional dentro de la región. La institución quedó blindada frente a los cambios de gobierno y a la inestabilidad política que caracterizó al país durante las últimas décadas.
El caso peruano resulta ilustrativo porque muestra la lógica de este diseño institucional. En los últimos años, Perú atravesó destituciones presidenciales, renuncias, intentos de cierre del Congreso, protestas masivas y una crisis persistente de representación política. Sin embargo, el régimen monetario permaneció prácticamente inalterado. Para los organismos internacionales y buena parte del establishment financiero, esa continuidad constituye precisamente una virtud. La economía debe seguir funcionando aun cuando la política entre en crisis.
Chile, Uruguay y Brasil recorrieron un camino menos extremo, aunque bajo la misma inspiración. Los tres adoptaron regímenes de metas de inflación. En esos sistemas, el Banco Central anuncia un objetivo de inflación y utiliza principalmente la tasa de interés para conducir las expectativas y acercar la evolución de los precios a esa meta. La inflación deja de combatirse mediante controles administrativos o políticas de ingresos y pasa a enfrentarse, fundamentalmente, mediante la política monetaria.
La independencia del Banco Central cumple un papel central dentro de ese esquema. No porque elimine la política, sino porque busca convencer a los mercados de que las decisiones monetarias no cambiarán con cada elección. El objetivo consiste en volver creíble la promesa de que, aun cuando la economía se desacelere o aumente el desempleo, la autoridad monetaria mantendrá el rumbo hasta alcanzar la meta de inflación.
Ese es el punto donde la discusión suele presentarse como un problema exclusivamente técnico. Sin embargo, ninguna de esas decisiones deja de producir efectos distributivos. Una suba de tasas encarece el crédito, desalienta la inversión, modifica la rentabilidad de las empresas, altera el poder de negociación de los trabajadores y redefine la distribución del ingreso. Del mismo modo, una política cambiaria apreciada beneficia a algunos sectores y perjudica a otros. La política monetaria nunca deja de distribuir. Lo que cambia es si esa distribución permanece sometida a la deliberación democrática o queda protegida por reglas institucionales de difícil modificación.
La disputa
La discusión sobre la Carta Orgánica del Banco Central no comenzó con Javier Milei. Tampoco con Cristina Fernández de Kirchner. Es una disputa que atraviesa buena parte de la historia económica argentina y que tiene uno de sus puntos de partida en la reforma financiera impulsada por José Alfredo Martínez de Hoz durante la última dictadura.
La Ley de Entidades Financieras de 1977 no modificó la Carta Orgánica del Banco Central, pero sí transformó el sistema sobre el cual ese Banco Central debía actuar. El crédito dejó de concebirse como una herramienta de política económica para orientar el desarrollo y pasó a organizarse crecientemente bajo la lógica de la rentabilidad financiera. Los bancos adquirieron mayor autonomía para decidir el destino de los préstamos y la asignación del ahorro quedó, cada vez más, en manos del mercado. Aquella norma sobrevivió a la recuperación democrática, a la hiperinflación, a la convertibilidad, al kirchnerismo, al macrismo y ahora al gobierno de Milei. Es una de las pocas leyes estructurales de la dictadura que continúa vigente.
La convertibilidad terminó de completar esa arquitectura. En 1992, el Congreso sancionó una nueva Carta Orgánica para el Banco Central. Desde entonces, su misión primaria y fundamental pasó a ser preservar el valor de la moneda. La modificación no fue una cuestión semántica. Expresó una concepción del Estado y de la economía. La estabilidad monetaria pasó a ocupar el centro del sistema y el Banco Central comenzó a presentarse como una institución técnica, separada de la política económica y protegida de las decisiones de los gobiernos.
Aquella transformación acompañó el clima intelectual de la época. La independencia de los bancos centrales se convirtió en un estándar promovido por los organismos internacionales y buena parte de la ortodoxia económica. La política monetaria debía quedar resguardada de los ciclos electorales, del déficit fiscal y de las demandas sociales. El Banco Central debía actuar como un custodio de reglas permanentes y no como un instrumento de la política económica.
La convertibilidad estalló en diciembre de 2001. Esa concepción del Banco Central, no.
Durante casi una década convivieron una economía que había abandonado el uno a uno y una autoridad monetaria cuya definición institucional seguía respondiendo al paradigma de los años ‘90.
El kirchnerismo discutió buena parte de la arquitectura heredada del régimen de valorización financiera, pero nunca logró reemplazar completamente sus cimientos. La Ley de Entidades Financieras permaneció intacta. En ese contexto, la reforma de la Carta Orgánica del Banco Central terminó convirtiéndose en el intento institucional más profundo por disputar ese paradigma. Sin modificar la ley que organizaba el sistema financiero, redefinió el papel del organismo encargado de regularlo.
La tensión estalló a fines de 2009 con el conflicto entre Cristina Fernández de Kirchner y Martín Redrado. El gobierno decidió utilizar reservas internacionales para cancelar vencimientos de deuda mediante el Fondo del Bicentenario. Redrado se negó a ejecutar la decisión y fue removido de su cargo. La discusión apareció revestida de argumentos jurídicos. En el fondo enfrentaba dos concepciones completamente distintas sobre el papel del Banco Central.
¿Las reservas pertenecían a una institución autónoma cuya única misión consistía en preservar el valor de la moneda? ¿O eran un activo del Estado que podía utilizarse como parte de una estrategia de desendeudamiento y administración macroeconómica?
La respuesta llegó dos años después.
En marzo de 2012 el Congreso sancionó la Ley 26.739 y modificó por primera vez desde la convertibilidad el corazón de la Carta Orgánica. El nuevo artículo 3 dejó de establecer que la misión primordial consistía exclusivamente en preservar el valor de la moneda. En su lugar dispuso que el Banco Central debía promover la estabilidad monetaria, la estabilidad financiera, el empleo y el desarrollo económico con equidad social, siempre “en el marco de las políticas establecidas por el Gobierno nacional”.
La diferencia excedía ampliamente la incorporación de nuevos objetivos. La reforma reconocía explícitamente que la política monetaria formaba parte de la política económica y que ambas debían responder a una misma estrategia de gobierno. El Banco Central recuperó facultades para orientar el crédito hacia sectores específicos, amplió las posibilidades de asistir financieramente al Tesoro dentro de determinados límites legales, modificó el concepto de reservas de libre disponibilidad y abandonó la idea de que la estabilidad monetaria podía perseguirse aislada del resto de las variables económicas.
La inflación seguía siendo un problema, pero dejaba de ser el único. El empleo, la producción, el crédito y la estabilidad financiera pasaban a integrar el mandato legal del Banco Central. La autoridad monetaria dejaba de actuar únicamente como guardián de la moneda para convertirse en uno de los instrumentos mediante los cuales el Estado ejecutaba su política económica.
Por eso la disputa excede largamente la inflación. Lo que está en discusión es si el Banco Central debe actuar como un brazo de la política económica definida por el gobierno elegido o como una institución cuya orientación quede deliberadamente protegida de los gobiernos futuros.
Es la forma más sencilla de resumir medio siglo de discusión sobre el papel del Estado en la economía argentina.
Prólogo incómodo en Washington
Hay días en que la realidad escribe mejores prólogos que cualquier editor. El calendario le hizo una gambeta a Javier Milei. Apenas unas horas antes de anunciar la reforma de la Carta Orgánica del Banco Central, la Reserva Federal de Estados Unidos recordó que el banco central del país con el que el Presidente eligió alinearse funciona de una manera bastante distinta a la que él propone para la Argentina.
Mientras Milei preparaba una reforma para volver a establecer que la única misión de la autoridad monetaria sea preservar el valor de la moneda, en Washington la discusión transitaba por otro carril.
La conferencia de prensa del titular de la Reserva Federal —el Banco Central de Estados Unidos—, Kevin Warsh, el jueves a media tarde, terminó funcionando como el contrapunto perfecto del discurso de Milei.
La Reserva Federal dejó sin cambios la tasa de interés de referencia, que permanece en un rango de 3,5% a 3,75%, una decisión que el mercado descontaba casi por completo. Pero el centro de la discusión no fue únicamente la inflación.
Warsh evitó anticipar el próximo movimiento de tasas y volvió a insistir en que la Reserva Federal debe evaluar el conjunto de la economía antes de decidir.
La inflación continúa por encima de la meta del 2%, pero el comportamiento del mercado laboral, la inversión y la actividad siguen formando parte de la misma ecuación.
“Los precios siguen siendo demasiado altos”, afirmó el titular de la Fed, aunque evitó comprometerse con una nueva suba de tasas y dejó abierta la evolución de la política monetaria a los próximos datos de inflación y empleo.
La diferencia no es menor. La Reserva Federal no tiene un mandato único. Por decisión del Congreso de Estados Unidos, su misión consiste tanto en preservar la estabilidad de precios como en promover el máximo nivel de empleo compatible con esa estabilidad. La inflación forma parte de sus objetivos. El empleo también. Ninguno quedó subordinado al otro.
La conferencia ofrecida por la Reserva Federal volvió a poner de manifiesto esa diferencia. La evolución del empleo, la desaceleración de la economía y los riesgos de una recesión siguen formando parte de la discusión sobre política monetaria. La autoridad monetaria estadounidense no decide las tasas de interés mirando únicamente el índice de inflación. También observa el mercado laboral, la inversión, el crédito y el nivel de actividad.
También la historia reciente de las principales economías desarrolladas termina de desmontar la idea de un banco central reducido a custodiar la inflación.
Tras la quiebra de Lehman Brothers, en septiembre de 2008, la Reserva Federal, el Banco Central Europeo, el Banco de Inglaterra y el Banco de Japón abandonaron cualquier pretensión de neutralidad. Redujeron drásticamente las tasas de interés, expandieron sus balances en varios billones de dólares, compraron deuda pública y privada, rescataron entidades financieras, garantizaron liquidez y coordinaron sus decisiones con los gobiernos para evitar una depresión comparable a la de los años ‘30.
Antes de la quiebra de Lehman Brothers, el balance de la Reserva Federal rondaba los 870.000 millones de dólares, alrededor del 6% del PBI estadounidense. Apenas seis años después, tras tres rondas de expansión cuantitativa (QE), había superado los 4,5 billones de dólares, equivalentes a cerca del 25% del PBI.
Los bancos centrales más importantes del mundo hicieron exactamente aquello que el discurso ortodoxo suele presentar como una excepción: utilizaron todo su poder de emisión para sostener el funcionamiento de la economía. No actuaron como espectadores. Actuaron como uno de los principales brazos de la política económica.
Ese antecedente vuelve a colocar la discusión en su verdadero terreno. El problema nunca fue si un banco central interviene o no interviene. Todos intervienen. La pregunta siempre es otra: cuándo lo hacen, en beneficio de quién y bajo qué prioridades. La reforma de Milei responde que la prioridad excluyente debe ser la estabilidad monetaria. La reforma de 2012 respondió que esa estabilidad no podía separarse del empleo, del desarrollo y de la política económica definida por un gobierno elegido en las urnas.
La economía nunca dejó de ser política. Lo que cambia es quién conserva el poder de decidir cómo se distribuyen los costos y los beneficios de esa política. O sea, proteger el botín.
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