Sorpresas te da la vida

No voy a referir a aspectos del proyecto de presupuesto para 2019 vinculados con los números. Sólo una reflexión más general y algún comentario sobre temas puntuales.

 

1. El presupuesto como proyecto político y económico

El presupuesto como previsión de ingresos y gastos debería expresar una parte de un proyecto de largo plazo. La gestión de gobierno supone una idea de país, un plan a mediano y a largo plazo, que el presupuesto de cada año va desarrollando.

Supone, obviamente, un rol para cada sector de la comunidad y un compromiso general en ese plan que debe tener consenso y aceptación, no solo electoral y parlamentaria, sino social. ¿Puede funcionar un plan económico en democracia si no conlleva la participación y, para ello, la comprensión por parte de los actores sociales?

La situación de emergencia y cuasi default en que Cambiemos puso a la Argentina (aun cuando paradójicamente haya derogado su declaración legislativa que se arrastraba desde 2002) no debería modificar esta función política de la enunciación de un plan económico. Un ejemplo: cuando la situación no era la mejor, en 1952, Perón realizó un discurso por radio a todo el país anunciando ciertas medidas económicas. Dijo que era su deseo hacerlo así para “que cada argentino sepa lo que debe hacer desde este momento para enfrentar solidariamente la solución de todos”. Hoy el presupuesto se discute sin que se conozca lo que el gobierno firmó con el FMI.

El plan de Macri tiene modestos objetivos. Pone como principal fin de la Nación ahorrar dinero para pagar intereses de la deuda, bajar la inflación y evitar la suba del dólar. Ello, aun a costa de que la economía no crezca y el pueblo se empobrezca. Extrañamente mantiene medidas económicas contradictorias con esos fines como permitir que los exportadores no liquiden los dólares que obtienen por sus ventas en la plaza local, auspiciar la remuneración de las petroleras y de los productores de alimentos en dólares, o fijar tasas extravagantes en bonos y letras que conllevan emisión monetaria encubierta (y, obviamente, ganancias fabulosas para la inversión financiera de corto plazo).

Eso es lo que el Ejecutivo propone. No es bueno que el país no tenga presupuesto. Pero tampoco lo es que al pueblo se le ofrezca como única opción realizar esfuerzos tales como destruir mercado interno, quedarse sin trabajo, bajar salarios, etc. para pagar sobreprecios a las petroleras y la renta de los inversores financieros y tenedores de bonos.

 

2. La aprobación con abstenciones

Este proyecto tan poco seductor es lo que lleva al oficialismo a estudiar alquimias para declararlo aprobado con el voto de menos de la mitad de los legisladores presentes.

Al Gobierno le cuesta convencer a 129 diputados, pero estaría negociando que un conjunto dé quórum, diga presente, pero al momento de votar se abstenga.

La situación política no es feliz, pero la cuestión reglamentaria y constitucional es interesante. ¿Quién da el presente y contribuye al quórum, puede abstenerse de votar y no ser tenido en cuenta para determinar si hay mayoría de votos afirmativos?  O, en términos más simples, ¿puede considerarse aprobado un proyecto que es votado afirmativamente por una cantidad de legisladores menor a la mitad más uno de los presentes?

El reglamento prevé que un legislador puede abstenerse si el plenario lo autoriza (art. 197). Luego el art. 194 establece: “Para las resoluciones de la Cámara será necesaria la mayoría absoluta de los votos emitidos, salvo los casos en que la Constitución o este reglamento exijan una mayoría determinada”. Esto daría pie a considerar aprobado un proyecto que no es votado por la mayoría de los presentes. Si bien es normal que haya abstenciones, no lo es que resulte que la suma de abstenciones y votos negativos superen los positivos, aunque ocurrió alguna vez y la Cámara lo comunicó como aprobado. También hubo sesiones donde se aclaró que la abstención sería considerada como voto negativo.

Pero la Constitución no parece admitir que un legislador cuente para el quórum pero no para el recuento de la mayoría. En todos sus artículos refiere a mayorías de presentes (o aun de totales, dirían quienes aún discutan a Sampay en el caso de declaración de la necesidad de la reforma), y nunca de emitidos. Y especialmente en el artículo 81 que prescribe el modo de sanción de las leyes, cuando regula la forma de reflejar el resultado de la votación para establecer la decisión de qué cámara prevalece en caso de discordancias entre ellas en la redacción final de un proyecto que ambas aprueban en general.

¿Quién decide en este debate constitucional? En principio, la misma cámara que tiene la facultad de interpretar su reglamento. ¿Puede ser cuestionado judicialmente? No, en mi criterio. La regla es que los demás poderes conocen la norma cuando el Congreso la comunica, salvo casos excepcionales de situaciones groseras. Hubo casos, pocos por suerte, si bien cada vez los jueces avanzan más sustituyendo a los políticos. Entre esos casos se destaca uno donde se juzgó la validez de una resolución del Senado precisamente en este punto de la suma de abstenciones y negativos. La Corte anuló lo decisión del Senado que no contaba las abstenciones, pero lo hizo en base a un argumento fundado en el mismo reglamento senatorial, que luego esa cámara modificó (caso “Binotti” Fallos 326:814).

Más allá de la discusión jurídica, si el proyecto de presupuesto fuera aprobado por una cantidad de diputados inferior a la suma de abstenciones y negativos, sería manifiesta la debilidad política de ese presupuesto y del gobierno que lo impulsa. Probablemente, también le sumaría dificultades en el exterior y con los acreedores.

 

3. ¿El presupuesto crea delegaciones en el Poder Ejecutivo?

En los artículos del quinto al décimo del proyecto se confiere una serie de atribuciones o autorizaciones al jefe de gabinete (para adecuar partidas, designar personas por excepción a la regla de prohibición de contratación, ampliar partidas si los recursos provienen de créditos de estados extranjeros o de organismos financieros internacionales, etc). ¿Se trata de facultades del Congreso que se delegan en el Poder Ejecutivo o son funciones administrativas que el Congreso crea para que la ejerza el Poder Ejecutivo?

La diferencia no remite a un debate leguleyo. Si se trata de una delegación rige el artículo 76 de la Constitución y será necesaria una intervención posterior del Congreso para ratificar o rechazar el ejercicio de la facultad delegada.

En mi opinión algunas de esas autorizaciones son delegaciones y en otras funciones que el Ejecutivo podrá ejercer sin requerir una ratificación parlamentaria. Lo que importa es qué considera el Congreso. En la práctica no se han considerado delegaciones.

No se trata de una cuestión académica sino también de una decisión política de la mayoría que apruebe la ley respecto de qué tipo y qué grado de control quiere ejercer sobre la ejecución presupuestaria.

 

4. Un caso claro de delegación: los derechos de exportación

Los artículos 83 y 84 tratan un tema importantísimo de delegación de facultades para la fijación por el Ejecutivo de derechos de exportación.

El 83 ratifica la vigencia de la autorización prevista en el artículo 755 del Código Aduanero para que el Presidente fije derechos de exportación. Lo hace limitando la alícuota al 33 % y hasta el 31 de diciembre de 2020. ¿Esto le permitiría fijarlas en cero, es decir, eliminarlas?

El texto admite tácitamente lo que es obvio: que la facultad de imponer derechos de exportación es del Congreso (artículo 75 inciso 1º CN), que la facultad delegada por el artículo 755 del Código Aduanero caducó (ley 26.519 y cláusula transitoria 8va. CN) y que, por ende, Macri no posee actualmente facultades para modificar los derechos de exportación y, lo que es más importante: que no las tuvo en diciembre de 2015.

Así se informó desde este Cohete: https://www.elcohetealaluna.com/derechos-de-exportacion-por-decreto/.

Es cierto que el texto del proyecto de presupuesto no dice que se trate de una delegación. Pero eso sería una confesión lisa y llana de Macri de haber incurrido en mal desempeño al realizar una transferencia de cientos de millones de dólares a favor de aceiteras y mineras al bajar los derechos de exportación a cereales y minerales apenas asumió, careciendo de facultades. O, años después, de haber creado un tributo sin facultades. Pero ponerle otro nombre a la delegación no saca al Presidente del laberinto en el que se metió.

Si Macri hoy tuviera la facultad de ejercer la delegación contenida en el artículo 755 del Código Aduanero… ¡para qué sancionar una ley que lo reitere! La redundancia no se presume. Como decía Sebastián Soler, el abuelo del columnista del Cohete: cuando la ley dice algo cabe presumir que ha querido decir algo.

El artículo 84 del proyecto de presupuesto conlleva reflexiones también inquietantes para el oficialismo. Propone declarar que “mantendrán su validez y vigencia” los decretos 1126/17, 486/18, 487/18, 793/18 y “toda otra norma vigente que se haya dictado en el marco de aquellas facultades”. Es decir, todos los decretos que impusieron, eliminaron, subieron o bajaron derechos de exportación.

El proyecto no dice “ratifícase” o “declárase la validez” de los decretos o del ejercicio de la legislación delegada, etc. Curiosamente declara que “mantendrán su validez y vigencia”: no aclaren que oscurece.

La ley no tiene por función declarar la vigencia de un decreto. La ley aclaratoria puede indicar el sentido de una ley o aun su vigencia. No de un decreto que el Presidente considera ejecutivo, no delegado.

Lo que ocurre es que resulta ya indiscutible que el Presidente no puede imponer o eliminar derechos de exportación. Al hacerlo invocando una delegación que había caducado y negando que fuera una delegación, incurrió en un grave acto de violación de la Constitución que desfinanció al Estado transfiriendo enormes recursos a las exportadoras.

Mientras los decretos reducían o eliminaban las retenciones, no había planteos porque solo el Estado se perjudicaba. Pero con el decreto 793/18 Macri impuso nuevos derechos de exportación. Y eso sí puede traer pleitos contra el Estado y difícilmente los jueces convaliden lo actuado por el Ejecutivo. Sentencias que digan que el Presidente no podía crear nuevos derechos de exportación establecerían, al mismo tiempo, que cuando transfirió a mineras y aceiteras miles de millones lo hizo sin atribuciones constitucionales. Lo complejo del asunto no le quita lo escandaloso.

Para la salud de la Argentina el Congreso podría ratificar solo lo prescripto por el decreto 793/18 que aumentó las retenciones, a la fecha de su sanción. Pero no cohonestar la brutal e inconstitucional transferencia de ingresos que conlleva el resto de los decretos desde diciembre de 2015.

Respecto del artículo 83, si esa es su voluntad política, puede el Congreso renovar la vigencia de la delegación contenida en el artículo 755 del Código Aduanero, pero para que la ejerza en el marco del artículo 76 de la CN. Es decir, reconociendo claramente que es una delegación y con control posterior del Congreso. Mantener la ambigüedad en un tema tan relevante sería una mala decisión, muy riesgosa para el patrimonio estatal.

 

5. Encubrimientos

El proyecto de presupuesto contiene muchos otros puntos que merecen análisis. Este Ejecutivo ha sido bastante afecto a encubrir decisiones poco plausibles. Los fondos fiduciarios, la modificación de las reglas de la UIF, del PPP, de la ley complementaria del presupuesto, etc. etc. pueden dar muchas sorpresas.

 

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