Esta semana, el gobierno nacional, en el marco de la presentación del Informe Final del Consejo de Mayo, presentó el proyecto de ley denominado "La inviolabilidad de la propiedad privada", una iniciativa legislativa que propone reformas estructurales en el ordenamiento jurídico argentino.
La iniciativa legislativa representa un giro copernicano en la filosofía jurídica del Estado argentino respecto al derecho de propiedad.
Históricamente, y especialmente tras la reforma constitucional de 1994, el derecho de propiedad en la Argentina ha sido interpretado en armonía con su "función social y ambiental", principio rector que busca equilibrar el interés individual del propietario con las necesidades colectivas de la sociedad.
Sin embargo, el texto propuesto parece retomar una concepción liberal clásica, decimonónica, donde la propiedad se erige como un derecho absoluto, blindado frente a la intervención estatal y priorizado sobre otras garantías constitucionales como el debido proceso, el acceso a la vivienda digna y la protección ambiental.
El proyecto interviene quirúrgicamente en cinco ejes normativos fundamentales:
- El régimen de expropiaciones (Ley 21.499).
- El procedimiento de desalojo (Código Procesal Civil y Comercial de la Nación —CPCCN—).
- La integración socio-urbana de barrios populares (Ley 27.453).
- La regulación de tierras rurales y manejo del fuego (Leyes 26.737 y 26.815).
Reforma al Régimen Nacional de Expropiaciones (Ley 21.499)
El instituto de la expropiación es la máxima expresión del dominio eminente del Estado, permitiendo la privación de la propiedad privada por causa de utilidad pública. La legitimidad de este acto de imperio descansa, constitucional y convencionalmente, en la calificación de la utilidad pública por ley y en el pago de una indemnización previa y justa (art. 17, Constitución nacional; art. 21, Convención Americana sobre Derechos Humanos).
La Ley 21.499, sancionada en 1977, ha regido este procedimiento basándose en conceptos técnicos como el "valor objetivo" y permitiendo cierta flexibilidad al Estado en situaciones de emergencia a través de la ocupación temporánea. Sin embargo, el proyecto de reforma actual, enmarcado en una política de "desregulación económica" y "protección de la propiedad privada", busca limitar las potestades estatales, estableciendo barreras fiscales y procedimentales más altas para el acto expropiatorio. Este movimiento legislativo responde a una visión ideológica que percibe la intervención estatal como una agresión a la libertad individual, buscando blindar el patrimonio privado incluso ante necesidades colectivas manifiestas.
La reforma sustituye el concepto de "valor objetivo" por el de "valor de mercado" calculado a una fecha anterior a cualquier noticia de expropiación, actualizado por IPC. En caso de tratarse de una empresa que cotiza en bolsa, se deberá tomar el valor bursátil en una fecha previa a la noticia de expropiación. La jurisprudencia ha interpretado el valor objetivo como lo que la cosa vale para la generalidad, excluyendo la especulación y las circunstancias personales del dueño.
El "valor de mercado" suele incorporar expectativas de rentabilidad futura y especulación que el "valor objetivo" técnico depura. Si bien busca proteger al propietario de la depreciación, la fijación al "valor bursátil" para empresas introduce una volatilidad financiera ajena al valor real de los activos físicos. Si una empresa tiene una "burbuja" en su cotización al momento de la expropiación, el Estado pagaría ese sobreprecio irracional; inversamente, si la acción está deprimida por pánicos de mercado, el propietario recibiría menos que el valor de sus activos reales.
La modificación más radical y riesgosa desde la perspectiva de la función social es la reforma a la regulación de la ocupación temporánea anormal.
Actualmente, la ocupación temporánea anormal (por urgencia, inundación, pandemia, terremoto) puede ser dispuesta por la autoridad administrativa, no genera indemnización (salvo daños al bien, entendiéndose como una carga pública solidaria) y dura "el lapso estrictamente necesario" para satisfacer la necesidad.
En el proyecto solo puede disponerla el Poder Ejecutivo Nacional (no autoridades inferiores ni entes autárquicos), siempre genera indemnización por daños y perjuicios, y tiene un límite máximo improrrogable de 60 días. Establece inmunidad corporativa al prohibir absolutamente la ocupación temporánea de "empresas, sociedades u otras personas jurídicas" o sus acciones.
En situaciones como una inundación grave (donde se requiera utilizar campos privados para derivar aguas o alojar evacuados) o una pandemia (utilización de infraestructura privada sanitaria), la duración del evento suele exceder ampliamente los 60 días. Al hacer el plazo improrrogable, la ley obliga al Estado a una encrucijada imposible al día 61: a) devolver el bien en medio de la emergencia (abandonando la función social y poniendo en riesgo vidas); b) iniciar un proceso de expropiación total (costoso, lento y desproporcionado si la necesidad es por seis meses), o c) incurrir en ilegalidad, convirtiéndose en usurpador y generando juicios millonarios.
Al exigir que sea el Poder Ejecutivo nacional quien la disponga por decreto, se resta agilidad operativa. En una emergencia local (ej. ruptura de una presa en una provincia), esperar un decreto presidencial para ocupar un predio vecino puede significar la diferencia entre el control del desastre y la catástrofe.
Esta reforma parece ser una "ley reactiva" (lex ad hoc) diseñada retrospectivamente para evitar casos como el intento de intervención de la empresa Vicentin en 2020. En aquel caso, el Poder Ejecutivo utilizó el argumento de la "ocupación temporánea anormal" prevista en la Ley 21.499 para tomar control de la administración de la empresa agroexportadora concursada, alegando "utilidad pública" y "soberanía alimentaria".
La imposición del límite de 60 días y la prohibición de intervención en sociedades buscan blindar al sector corporativo de futuras intervenciones estatales similares. Sin embargo, al legislar para evitar una intervención política específica sobre una empresa, se desmantela una herramienta vital de defensa civil y gestión de riesgos naturales, aplicando una restricción general que afecta la capacidad de respuesta del Estado ante fenómenos que nada tienen que ver con disputas empresariales.
Desde la óptica de los derechos humanos, el artículo 27 de la Convención Americana permite la suspensión de garantías en casos de emergencia, pero el proyecto parece establecer una garantía de propiedad corporativa que es inderogable incluso frente al interés público vital. Esto invierte la jerarquía axiológica constitucional, colocando a la estructura societaria por encima de la vida y la salud pública en contextos de crisis.
El proyecto acepta que “cuando sea necesario asegurar la continuidad operativa de sociedades industriales, comerciales o de servicios públicos durante el trámite expropiatorio, podrá solicitarse al juez la veeduría o intervención judicial”. Esta "veeduría judicial" propuesta como alternativa es un mecanismo de control societario, no una herramienta de gestión de emergencias, por lo que resulta inidónea para sustituir la potestad de ocupación temporal operativa.
La reforma establece de manera terminante que "no existirá transferencia de dominio sin previo pago íntegro de la indemnización correspondiente". Esto elimina o dificulta enormemente la posibilidad de la "toma de posesión" judicial rápida mediante la consignación de la valuación fiscal o del Tribunal de Tasaciones, obligando a finalizar la discusión sobre el monto (o pagar el total reclamado por el privado) antes de entrar al bien. En la práctica, esto otorga al propietario un poder de veto temporal ("holdout problem"). En grandes obras de infraestructura lineal (gasoductos, líneas de alta tensión, autopistas), la negativa de un solo propietario a aceptar el precio ofrecido podría paralizar el inicio de la obra completa por años, hasta que haya sentencia firme sobre el monto indemnizatorio. Esto subordina el interés general de la obra a la satisfacción financiera inmediata del particular, invirtiendo la jerarquía de valores del derecho administrativo clásico.
El "desalojo exprés"
El proyecto de ley bajo análisis modifica artículos neurálgicos del procedimiento civil. Entre los cambios más significativos se encuentran:
- Desalojo inmediato mandatorio (arts. 680 bis y 684 bis, CPCCN): Transforma la facultad judicial de ordenar la entrega anticipada del inmueble en una obligación ("el juez deberá"), eliminando la discrecionalidad judicial y sustituyendo la caución real por una mera caución juratoria.
- Limitación probatoria (art. 685, CPCCN): Restringe la prueba admisible en juicios por falta de pago o vencimiento de contrato exclusivamente a la documental, excluyendo testimonios, pericias y otros medios probatorios.
- Reducción de plazos de intimación (art. 1222, Código Civil y Comercial de la Nación —CCyCN—): Reduce el plazo mínimo de intimación de pago previo al desalojo de diez días a tres días.
- Automatización del uso de la fuerza (art. 686 bis, CPCCN): Ordena que el mandamiento de lanzamiento incluya, en todos los casos, la autorización para allanar domicilio y usar la fuerza pública, incluso en días y horas inhábiles.
El núcleo del impacto social del proyecto está orientado a crear un sistema de "desalojo exprés". El proyecto prioriza la celeridad en la restitución del inmueble por sobre las garantías del debido proceso, transformando el juicio de conocimiento en un trámite cuasi-ejecutivo.
El proyecto de ley se centra exclusivamente en la eficiencia de la expulsión ("lanzamiento"), pero guarda un silencio absoluto sobre el destino de las personas desalojadas. No crea mecanismos de subsidio, no establece protocolos de coordinación con el Ministerio de Desarrollo Humano o Social, ni prevé la suspensión del lanzamiento cuando no hay alternativa habitacional.
Facilitar los desalojos sin fortalecer la red de contención social derivará en un aumento directo de las personas en situación de calle, lo cual constituye una violación grave de los derechos humanos y un retroceso en las políticas públicas de inclusión. En un contexto donde los alquileres aumentan por encima de la inflación y los hogares se encuentran en vulnerabilidad económica, el "desalojo exprés" funciona como una máquina de exclusión social.
El proyecto instaura un mecanismo de desalojo inmediato. La redacción propuesta establece que "en cualquier estado del juicio después de trabada la litis y a pedido del actor, el juez deberá disponer la inmediata entrega del inmueble" dentro de los cinco días de solicitada la medida por el actor, previa presentación del título de propiedad y caución juratoria.
Este cambio semántico de "podrá" a "deberá" no es menor; representa una sustracción de la potestad jurisdiccional de evaluar las circunstancias del caso concreto.
Al imponer un mandato imperativo al juez, el proyecto de ley impide que el magistrado pondere situaciones de extrema vulnerabilidad (presencia de niños, ancianos, personas con discapacidad) o defensas verosímiles planteadas por el demandado que requieran mayor producción de prueba.
Un juez atado de manos por la ley, obligado a ordenar un desalojo sin poder evaluar el contexto social o la verosimilitud de la defensa más allá de la presentación del título de propiedad, se convierte en un mero ejecutor administrativo, desvirtuando la garantía del juez natural y la tutela judicial efectiva. Este diseño procesal transforma el desalojo en un trámite casi administrativo.
Por otra parte, la propuesta para el nuevo artículo 685 del CPCCN establece una restricción draconiana: "En los juicios fundados en las causales de falta de pago o por vencimiento del plazo sólo se admitirá la prueba documental".
Esta norma ignora la realidad sociológica del mercado de alquileres en la Argentina y en gran parte de la región, caracterizado por altos niveles de informalidad. Es común que los pagos se realicen en efectivo, a veces sin recibos formales perfectos, o con recibos provisorios vía mensajería informal (WhatsApp). A menudo, locador y locatario acuerdan extensiones verbales del contrato o continuaciones tácitas.
Al prohibir la prueba testimonial, pericial (caligráfica para impugnar firmas o informática para validar comunicaciones digitales) e informativa, la ley impide al inquilino probar la existencia de estos acuerdos o pagos. Si el inquilino pagó, pero el locador niega el recibo o si el recibo es cuestionado, el inquilino no tiene forma de defenderse si no puede recurrir a otros medios probatorios. Esto configura una violación al artículo 18 de la Constitución nacional (inviolabilidad de la defensa en juicio), ya que se priva a una de las partes de las herramientas necesarias para acreditar su verdad jurídica.
El proyecto ordena que el mandamiento de lanzamiento incluya "en todos los casos" la autorización para usar la fuerza pública, allanar domicilios y romper cerraduras, habilitando incluso días y horas inhábiles. Esta disposición viola el principio de proporcionalidad en el uso de la fuerza. Los estándares establecen que la fuerza es una medida excepcional, de última ratio, que debe ser evaluada caso por caso.
Legislativamente, imponer el uso de la fuerza "en todos los casos" impide al juez evaluar si, en una situación particular (por ejemplo, una familia dispuesta a salir voluntariamente pero que necesita unos días más), la fuerza es necesaria. Habilitar días y horas inhábiles (noches, fines de semana) contraviene directamente la recomendación del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (CESCR, por sus siglas en inglés) de no realizar desalojos de noche o con mal tiempo, salvo consentimiento del afectado, para proteger la dignidad y la integridad de las personas.
Se reforma el artículo 1222 del CCyCN, reduciendo el plazo mínimo de intimación de pago previo al desalojo. De los diez días corridos actuales, se pasa a tres días corridos. Este plazo tiene una función social y protectora: otorga al inquilino un "plazo de gracia" para conseguir los fondos, subsanar el error o buscar asesoramiento legal para evitar la pérdida de su hogar.
Ahora, el plazo de tres días corridos es exiguo; puede transcurrir durante un fin de semana largo o un feriado, dejando al locatario sin margen de reacción ante un olvido, un problema bancario o una dificultad financiera momentánea. Si bien busca acelerar la demanda, en la práctica elimina la instancia prejudicial de negociación, empujando a las partes directamente al litigio judicial, lo cual contradice el principio de economía procesal y la función preventiva del derecho de daños.
La Observación General N.º 7 del CESCR es clara: los desalojos no deben dar lugar a que haya personas que se queden sin vivienda. El Estado tiene la obligación de adoptar medidas para que se proporcione otra vivienda o reasentamiento.
Integración socio urbana (RENABAP)
La Ley 27.453 de Régimen de Regularización Dominial para la Integración Socio Urbana fue un hito en la política de vivienda argentina, reconociendo la realidad de los barrios populares (villas y asentamientos) y creando el Certificado de Vivienda Familiar.
La reforma propuesta a la Ley 27.453 introduce un mecanismo que, bajo la apariencia de garantizar el acceso a la propiedad, favorece dinámicas de gentrificación en los barrios populares. Se establece que "las ventas y/o transferencias... que se efectúen posteriormente, podrán celebrarse a cualquier persona humana y/o jurídica, y sin limitación alguna en relación con el fin y/o destino que el nuevo propietario decida darle".
Aunque el proyecto asegura cuotas accesibles para la primera adjudicación de viviendas, permite que, tras la obtención del título, las viviendas puedan ser vendidas de inmediato a corporaciones inmobiliarias, sin restricciones de uso o destino.
Este cambio convierte el suelo de los barrios populares en un activo financiero sujeto a la especulación. Al autorizar la venta a personas jurídicas para cualquier propósito, situación que actualmente está prohibida, se habilita la entrada de desarrolladores que, al adquirir lotes regularizados, pueden desplazar a los vecinos originarios y desarrollar proyectos de lujo. Este fenómeno de gentrificación implica el reemplazo de la comunidad original mediante la presión del mercado inmobiliario.
La reforma impulsa un modelo de "reurbanización vía el mercado", que otorga títulos de propiedad con facilidades de pago iniciales muy protectoras para las familias (limitando las cuotas a un máximo del 20% de los ingresos). Sin embargo, el sistema está diseñado para que, una vez que el suelo es titulado, pueda ser absorbido sin obstáculos por el capital inmobiliario corporativo. De este modo, se elimina el carácter de "suelo social" permanente y se deja a las familias vulnerables solas frente a la presión del mercado.
En la práctica, esto significa que el Estado expropia y regulariza la tierra en favor de los ocupantes originales, pero una vez que las familias, muchas veces en situación económica vulnerable, obtienen el título, quedan autorizadas a vender sus terrenos a desarrolladores inmobiliarios sin restricciones de uso. Los desarrolladores pueden así adquirir lotes contiguos para realizar proyectos comerciales o residenciales de alto valor, desplazando paulatinamente a la comunidad original y modificando la morfología del barrio.
Esta dinámica desvirtúa el objetivo de la "Integración Socio Urbana". En lugar de integrar el barrio popular a la ciudad formal manteniendo su trama social, la reforma facilita su sustitución por desarrollos inmobiliarios, expulsando a los habitantes originales hacia nuevas periferias informales y perpetuando el ciclo de pobreza y precariedad habitacional.
Otro aspecto relevante es la derogación de la obligación de adjudicar al menos el 25% de las obras a cooperativas, favoreciendo así la concentración del desarrollo en grandes constructoras y restando oportunidades a los actores sociales comunitarios.
Soberanía y tierras rurales (Ley 26.737): La extranjerización "privada" ilimitada
La Ley 26.737, sancionada el 22 de diciembre de 2011, estableció un paradigma de orden público orientado a limitar la extranjerización de la tierra, considerándola un recurso estratégico no renovable esencial para el desarrollo humano, la soberanía alimentaria y la integridad territorial de la República Argentina. Aquella normativa instauró un sistema de cupos (15% a nivel nacional, provincial y departamental) y prohibiciones específicas para salvaguardar recursos hídricos y zonas de seguridad de frontera.
El texto vigente de la Ley 26.737 define su objeto en el artículo 2.º, inciso b, como la regulación de los límites a la titularidad y posesión de tierras rurales respecto de las "personas físicas y jurídicas extranjeras". Esta redacción original abarcaba la totalidad del universo de actores no nacionales: desde individuos particulares hasta fondos de inversión privados, pasando por corporaciones multinacionales y entes estatales. La premisa subyacente era que la extranjerización per se, independientemente de si el titular era público o privado, generaba riesgos para el desarrollo nacional si superaba ciertos umbrales.
La propuesta establece que la regulación se aplicará respecto de los Estados extranjeros y todas aquellas otras organizaciones empresariales donde un Estado extranjero tenga participación mayoritaria o control de hecho. Se abandona la preocupación por la nacionalidad del capital privado y se focaliza la restricción exclusivamente en la soberanía política extranjera. Se asume, bajo esta nueva doctrina, que el peligro para la Nación no reside en que un particular extranjero adquiera vastas extensiones de tierra, sino en que lo haga un Estado soberano.
Esta distinción libera de facto a todas las personas humanas extranjeras y a las empresas privadas extranjeras (sin participación estatal mayoritaria) de cualquier límite de superficie o cupo porcentual. Un inversor privado internacional, bajo esta nueva redacción, podría adquirir la cantidad de hectáreas que desee, en cualquier ubicación.
La Ley 26.737 exceptuaba de las restricciones a las personas físicas extranjeras que demostraran arraigo en el país: diez años de residencia continua, tener hijos argentinos o estar casados con ciudadanos argentinos. Estas excepciones tenían una lógica demográfica y social: no penalizar al inmigrante que ya formaba parte de la comunidad nacional.
La nueva propuesta permite exceptuar de la aplicación de esta ley a las entidades que notifiquen con un plazo razonable un plan de inversiones que sirva al interés público.
Esta disposición otorga al Poder Ejecutivo una potestad discrecional amplísima. La figura del "interés público" es un concepto jurídico indeterminado en el derecho administrativo argentino. Su definición queda sujeta a la valoración política de la administración de turno.
Esto implica que la prohibición de venta de tierras a Estados extranjeros no es absoluta, sino relativa. Un gobierno podría autorizar la venta de grandes extensiones de territorio a una potencia extranjera si considera que el "plan de inversiones" asociado (construcción de infraestructura, financiamiento, apertura de mercados) reviste suficiente "interés público".
El actual artículo 10 prohíbe la titularidad o posesión por parte de las personas extranjeras de los inmuebles que contengan o sean ribereños de cuerpos de agua de envergadura y permanentes. El nuevo texto propuesto omite completamente esta prohibición.
Al derogar esta prohibición, se habilita a privados extranjeros a adquirir tierras que contengan lagos, lagunas, humedales o que sean ribereñas a ríos. El caso "Lago Escondido" es el ejemplo paradigmático de cómo la propiedad privada de las riberas puede impedir el acceso público a un bien de dominio público.
Manejo del fuego (Ley 26.815)
El proyecto elimina la prohibición del cambio de uso de suelo, la venta y la subdivisión de tierras incendiadas por plazos de 30 a 60 años. Esta sanción de la Ley N° 27.604 tenía como objetivo reducir los incendios intencionales que se provocan para "limpiar" terrenos y permitir negocios inmobiliarios o agrícolas en bosques nativos o humedales que han sido quemados.
Al eliminar esta prohibición, se restituye el incentivo perverso: quemar para habilitar el negocio.
Esta medida viola el principio de no regresión en materia ambiental, consagrado en el Acuerdo de Escazú (Ley 27.566). Según este principio, el Estado no puede retroceder en los niveles de protección ambiental alcanzados a menos que exista una justificación científica plena y no afecte derechos fundamentales. La mera intención de reactivar el mercado inmobiliario no es justificación suficiente para desproteger ecosistemas críticos frente al ecocidio.
El análisis integral del proyecto "La inviolabilidad de la propiedad privada" revela una propuesta legislativa de marcada orientación economicista que, en su afán por blindar el derecho de propiedad y dinamizar los mercados de tierras y alquileres, colisiona frontalmente con el sistema de garantías constitucionales y de derechos humanos vigente en la Argentina.
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