"Buenos Aires no podrá ser la capital o residencia de un gobierno nacional cuya simple existencia le impone el abandono de los privilegios de la provincia-nación"
Juan Bautista Alberdi, Bases
La razón y la burbuja
Las finanzas son normas jurídicas que permiten hacer contratos y crear obligaciones de dar y recibir cosas (dinero) que, en el presente, materialmente todavía no existen. Se estima al monto global de los contratos de derivados financieros (opciones, futuros, swaps) superior en diez veces a todo lo que produce el mundo en un año (PBI mundial). Sin embargo, esos contratos que disponen el destino futuro de lo que todavía no existe, condicionarán la vida actual de los sujetos que fueron obligados por ellos.
Cuando el sujeto obligado es el gobierno de un país que emite un bono soberano (un préstamo), se ata por el bono a pagar en el futuro una cantidad de dinero que hoy no tiene. Si el principal ingreso del gobierno de ese país son los impuestos al consumo (el consumo es alrededor de un 70% del PBI) y ese consumo está deprimido, no se ve cómo demonios hará entonces para devolver lo que le prestaron. Sin embargo, hay una élite de ese país que, ni bien entró el préstamo, ya manoteó la plata para sí. Es cuestión de seguir la ruta del dinero para comprobarlo. Está en el INDEC. Se llama “formación de activos externos”. Es como si la élite usara la tarjeta de crédito, pero el resumen de cuenta le llegara a las mayorías.
El gobierno está condicionando el porvenir de las mayorías del país. Lo condiciona porque, para ir tirando con los pagos parciales de un préstamo al que nunca llegará a cubrirle el capital (es como el pago mínimo de la tarjeta, donde se van capitalizando los intereses), tendrá que ir haciendo recortes a la salud, educación, ciencia, seguridad y promoción social para satisfacer acreedores. Y al auditor de estos, el FMI. Pero no le va a alcanzar nunca para el capital. Ni al gobierno le interesa pagarlo. Solo ir tirando. Los recortes deprimen más el consumo; se recaudará menos. Por lo que se tendrán que emitir más bonos… hasta que venga la debacle. Este círculo vicioso construye una burbuja financiera. Una situación de deuda y acumulación que no tiene correlato con la realidad productiva. La clave es el manejo de la información de la élite para salirse del circuito a tiempo, con las ganancias habidas de lo que las mayorías pagarán después. Cuanto más dure la mentira, mayor ganancia para la élite. Sin embargo, se vive con la expectativa de que “hay que aguantar hoy para estar mejor mañana”. Ilógico. Cuanto más se aguante, más se profundiza el problema. Crisis de la razón.
Los alzamientos de Buenos Aires contra la Constitución
Juan Bautista Alberdi, desde la razón, escribió el capítulo XXVI de las Bases, al que tituló “De la capital de la confederación argentina: todo gobierno nacional es imposible con la capital en Buenos Aires”. Allí recorre la experiencia de cómo Buenos Aires, arrancando en la época colonial, se enfocó solo en fortalecer sus propios privilegios de ser el monopólico puerto comercial y el recaudador aduanero único. Eso delineó la idiosincrasia rentística de su élite. Luego de la independencia, Buenos Aires se apalancó en el manejo de las relaciones exteriores que le habían conferido las provincias, pero para su provecho exclusivo. E incluso actuando en contra de todos los intentos de integración nacional que le impliquen compartir sus ventajas con las provincias.
Dado que sus intereses le daban una impronta separatista, Buenos Aires era la peor opción de capital del país para Alberdi. Los liberales que tanto lo ensalzan en esta no lo escucharon. La experiencia le dio la razón al tucumano.
La designada capital Buenos Aires se alzó contra el orden constitucional de la Nación en tres ocasiones. Una el 11 de septiembre de 1852, cuando Buenos Aires se separó de la Confederación. Hay una plaza que homenajea la epopeya en el barrio de Balvanera. La segunda, el 2 de junio de 1880, cuando Carlos Tejedor se levantó en armas para oponerse a la federalización de la ciudad. Hay un monumento que homenajea al prócer en el barrio de Palermo. Y la tercera, el 1 de octubre de 1996, cuando Buenos Aires se dio una Constitución para sí, desconociendo el artículo 129 de la Constitución nacional. Hay un ejemplar original que homenajea al desacato en el edificio de la Legislatura porteña, en el barrio de Montserrat.
Buenos Aires: un municipio federado con complejo de superprovincia
La palabra Constitución deriva del verbo latino constituere, que se forma con el prefijo con (conjuntamente) y el verbo statuere (erigir, situar), derivado a su vez de stare (estar en pie). Es erigir algo conjuntamente. A su vez, convención es un acuerdo o pacto entre personas. De lo que se desprende que una Convención Constituyente es un conjunto de personas que pactan erigir algo.
Hay algo que no funciona, entonces, cuando hablamos de la Convención Constituyente de la Ciudad de Buenos Aires del año 1996. Porque Buenos Aires ya estaba constituida antes y por otros que no eran los de la convención que se reunía en ese momento. A diferencia de las provincias, Buenos Aires no es preexistente a la Nación. Los representantes del pueblo de la ciudad que se reunieron no tenían soberanía plena ni originaria para constituir nada. No actuaban delegando poder a la Nación como solo pueden hacerlo las provincias. Actuaban operando el poder que la nación les había delegado a ellos.
Los auto-percibidos constituyentes porteños lo único que hacían era ejecutar una manda que un ente soberano superior, la Nación, les había dado. El artículo 129, tercer párrafo de la Constitución nacional les decía: “El Congreso de la Nación convocará a los habitantes de la ciudad de Buenos Aires para que, mediante los representantes que elijan a ese efecto, dicten el estatuto organizativo de sus instituciones”.
Un estatuto organizativo era lo que tenían que dictar, muchaches. ¿De dónde sacaron que podían dictar una Constitución? Responderían que se deduce del contexto. No, no se deduce. El artículo 5 de la Constitución nacional dice: “Cada provincia dictará para sí una Constitución bajo el sistema representativo republicano” y el 123 de la Constitución nacional refuerza: “Cada provincia dicta su propia constitución, conforme a lo dispuesto por el artículo 5°, asegurando la autonomía municipal”. A ustedes no los nombran. Dice “provincias”, no dice “Ciudad de Buenos Aires”.
Muchaches, por si les quedaron dudas de que no tenían facultades soberanas para dictar una Constitución de la ciudad, vean lo que dicen las actas de los debates de los constituyentes de 1994. Alfredo Bravo sostuvo: “No le hemos dado (a la Ciudad de Buenos Aires) siquiera una carta autonómica, sino apenas un estatuto organizativo”.
Y si van a sobrevalorar la palabra “autonomía”, sepan que, por el artículo 123, la Constitución nacional también le reconoce autonomía a los otros 2999 municipios del país. Y ninguno de estos anda autopercibiéndose super provincia. La CABA es solo un municipio federado a pesar de los nombres rimbombantes que los ex porteños (devenidos ahora en “cabanos”), con su folclórico agrandamiento, quieran darse. Agrandamiento con el que, cada vez que pueden, le corren el arco a la Nación. Como ahora, que van por birlarles sus jueces laborales.
La cuestión de la municipalización de los jueces nacionales
Respecto de la Argentina, la Ciudad de Buenos Aires ocupa el 0,007% de su superficie. Tiene el 6,8% de su población. Representa el 15% de su producción. Domicilia al 20% de sus empresas. Pero acapara el 57% de su intermediación financiera. Ese es el crecimiento de la criatura a la que Alberdi no había querido darle los anabólicos de ser la sede de la capital federal. Pero se los dieron. La letra constitucional entonces no se trata de jueguitos hermenéuticos entre ñoños. Se trata de esto.
La reforma laboral del gobierno de Milei es una plétora de inconstitucionalidades. Troncalmente es regresiva, ya que se estrella con el principio de progresividad (no volver para atrás en los derechos ya conquistados por trabajadores y trabajadoras) adoptado por nuestra Carta Magna, a través de los tratados internacionales constitucionalizados y los convenios de la Organización Internacional del Trabajo. Para cuando los abogados laboralistas empiecen a patear los penales de inconstitucionalidades contra los despidos sin causa y las indemnizaciones licuadas, se necesitará de un buen arquero que los ataje. Quién mejor que el Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad de Buenos Aires, que está haciendo del “Dibu” en causas como las del Correo Argentino.
Al tiempo que se federalizó por el Presidente tucumano Nicolás Avellaneda la Ciudad de Buenos Aires, en 1880, apareció el problema de quién instituiría los jueces que resolverían los conflictos que se dieran dentro del ejido de la ciudad. Como las máximas autoridades de Buenos Aires eran el Presidente y el Congreso Nacional, apareció una consecuente estructura judicial “nacional”. No es federal porque no aplica derecho de excepción, sino el derecho genérico común. No es provincial, porque la Ciudad de Buenos Aires es un municipio, todo lo jerarquizado que se quiera, pero no es una provincia. Esta estructura judicial nacional se conforma a través de las leyes 27 (1862), 48 (1863), 13.998 (1950), decreto ley 1285/58, entre otras normas. La que acá nos importa es la de la creación de los juzgados del trabajo, Decreto-Ley 32.347/44, impulsado por un secretario de Trabajo y previsión que se llamaba Juan Domingo Perón.
¿Pueden los juzgados nacionales, en este caso los del trabajo, pasar a la esfera municipal de la Ciudad de Buenos Aires? No, no pueden.
Dice el artículo 75, inciso 12, de la Constitución nacional que el dictado de los Códigos Civil, Comercial, de Minería y del Trabajo y Seguridad Social (códigos de fondo del derecho común) es facultad del Congreso de la Nación. Y que su aplicación le corresponde a los tribunales federales o provinciales. A la Nación y a las provincias. La Ciudad de Buenos Aires no es ni lo uno ni lo otro. No puede tener, entonces, jueces que interpreten y apliquen derecho común.
Según la ley 24.309 (núcleo de coincidencias básicas), Buenos Aires será una ciudad con “estatus constitucional especial”. No una provincia. Es más. La mencionada ley habla del “intendente” de la Ciudad de Buenos Aires, un municipio jerarquizado, ponele. Pero no es una provincia. Entonces, no puede la Ciudad de Buenos Aires aplicar los códigos de fondo. Lo que incluye la legislación protectiva del trabajo.
Si quedan dudas, volvamos al 129 de la Constitución nacional. En su segundo párrafo dice: "Una ley garantizará los intereses del Estado nacional mientras la ciudad de Buenos Aires sea capital de la Nación".
Y esa ley es la 24.588 (conocida como la “Ley Cafiero”), que en su artículo 8 dice: "La Justicia nacional ordinaria de la ciudad de Buenos Aires mantendrá su actual jurisdicción y competencia, continuando a cargo del Poder Judicial de la Nación. La ciudad de Buenos Aires tendrá facultades propias de jurisdicción en materia de vecindad, contravencional y de faltas, contencioso-administrativa y tributaria locales".
Tema cerrado, entonces. Fin. Como sostiene la CSJN (Fallos 320:875), la ley Cafiero, al tratarse de una norma que la misma Constitución nacional le encarga al Congreso expresamente sancionar, es una ley constitucional. Regula los alcances de las competencias atribuidas por el artículo 129 de la Constitución nacional. Y en lo que hace a las facultades judiciales de la ciudad, quedan excluidas las cuestiones reguladas por los códigos de fondo del derecho común. Les muchaches tejedoristas podrán decir que esta plancha que les hace la ley Cafiero no tiene nada que ver con garantizar los intereses nacionales, mientras Buenos Aires sea capital. En el fallo citado, la CSJN les contesta que el determinar cuáles son aquellos intereses es soberanía del Congreso de la Nación. Y el Congreso de la Nación dijo que los jueces de la ciudad debían limitarse a cuestiones municipales, en interés de la Nación.
Insistimos. Esto no es dogmatismo semántico dentro de un sistema cerrado sobre sí mismo. La Justicia nacional emite fallos que exceden lo vecinal porteño. La Justicia Nacional del Trabajo, con sede física en la CABA, decide conflictos de relaciones laborales que se suscitan en las 23 provincias argentinas. Esto porque muchísimas empresas, teniendo domicilio legal en Buenos Aires, operan, sin embargo, en las provincias. O porque hay grupos económicos domiciliados en CABA que tienen sucursales o sociedades controladas en las provincias. Ya vimos la concentración financiera y administrativa de la CABA. Los tribunales nacionales del trabajo deciden también en pleitos por accidentes y enfermedades laborales de trabajadores que, laborando en provincias, no están adheridos a la ley 27.348 (Comisiones médicas ART). La Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo es el tribunal competente para resolver cuestiones sindicales de todo el país, y entender en las multas impuestas por la Secretaría de Trabajo, y por los conflictos derivados de las declaraciones de insalubridad dispuestas por las autoridades administrativas de las provincias. Considerando esto: ¿Qué opinaría un “cabano” si le difiriéramos estas cuestiones para que las resuelva un juez que dependa del gobierno de Formosa, Catamarca o La Rioja? Bueno, pues acá es peor. Porque en esa hipótesis se trataría por lo menos de jueces de una provincia. No de un municipio, como es la CABA.
* Javier Ortega es doctor en Derecho Público y Economía de Gobierno, docente UNDAV, UNLa.
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