Cooperación madura y autonomía

Cuando hay decisión política, hay política de defensa

 

Quienes formamos parte del ámbito académico ligado a los estudios de política internacional y de defensa, hemos escuchado en un sinfín de congresos, seminarios y simposios frases del tipo “la defensa nacional no está en el radar de los políticos”, “la defensa nacional no le importa a nadie”, “la defensa nacional no da votos” y muchos etcéteras por el estilo.

El gobierno de Alberto Fernández en general, y la gestión de Agustín Rossi en particular, han demostrado que se trata de un lugar común que no tiene correlato con lo que ha sucedido en la realidad. Todavía más sorprendente: la importancia política y presupuestaria que han adquirido los asuntos de defensa en la Argentina en el último año y medio ha convivido con una pandemia que –como sucede en todas partes del mundo– torna difícil la asignación de recursos a áreas diferentes a la salud, la economía y el desarrollo social. Sin embargo, la Argentina ha logrado sortear con éxito ese trade-off, tomando decisiones sin precedentes en materia de asuntos militares, a la vez que se atendían con responsabilidad prioritaria los efectos sanitarios, económicos y sociales del impacto del Covid-19.

El pasado lunes 19 de julio se publicó, mediante el Decreto 457/2021, la actualización de la “Directiva de Política de Defensa Nacional” (DPDN), que establece los criterios y lineamientos a los que debe ajustarse la política de defensa nacional, su derivada política militar y la organización y funcionamiento del Instrumento Militar de la Nación. Se trata de una decisión política de máxima trascendencia, que da inicio al Ciclo de Planeamiento de la Defensa Nacional (CPDN) y que resulta equivalente a lo que otros países denominan su “Estrategia de Defensa Nacional”. En articulación con la política exterior –por eso además de la firma del Presidente, su jefe de gabinete y el ministro de Defensa, el decreto es rubricado por el canciller–, el texto no se limita a establecer instrucciones para las Fuerzas Armadas sino que efectúa un detallado análisis prospectivo sobre los escenarios estratégicos relevantes para la seguridad internacional y la defensa nacional.

Más abajo se detallan algunos de los aspectos centrales de la directiva. Sin embargo, previo a ello, resulta importante señalar que este documento de nivel estratégico-nacional (es decir, de nivel político) sigue la traza de un conjunto de pasos trascendentales alcanzados en la jurisdicción Defensa a lo largo del periodo 2019-2021. De estos logros, sin dudas los más relevantes han sido:

  1. el reequipamiento de las Fuerzas Armadas mediante la creación y ejecución del Fondo Nacional de la Defensa (FONDEF), un asunto largamente reclamado por el mundo político, militar y académico ligado a la defensa y concretado sólo a partir de la gestión política –primero como presidente del bloque de diputados nacionales del Frente para la Victoria-PJ y luego como ministro de Defensa– del ingeniero Agustín Rossi;
  2. la regularización salarial definitiva para el personal militar retirado y en actividad de las Fuerzas Armadas, decisión que ha beneficiado a más de 160.000 familias y que ha venido a concretar una promesa largamente ansiada por la “familia militar”; y
  3. el éxito de la “Operación Belgrano” de las Fuerzas Armadas ante la pandemia, el mayor despliegue militar desde la recuperación de la democracia, con más de 500 días en operaciones y 50.000 tareas de ayuda humanitaria y apoyo logístico.

En cuanto a las implicancias de la aprobación de la DPDN 2021, y antes de avanzar hacia la descripción de algunos de sus pormenores, conviene detenerse en un aspecto político-institucional relevante de la medida adoptada. Algunos medios de comunicación y cierta dirigencia política suelen machacar sobre el carácter supuestamente “no republicano” o “poco institucionalista” de las fuerzas peronistas cuando ejercen el gobierno. Como contracara, y de modo ciertamente arbitrario, ensalzan –en una actitud claramente militante– las supuestas bondades republicanas de la actual oposición. Pues bien, la sanción de la DPDN 2021 exhibe un contrapunto que no puede resultar más evidente con este “lugar común” que se ha buscado instalar.

La nueva directiva aprobada por Alberto Fernández resulta un verdadero ejemplo en materia de diseño de políticas públicas. En primer lugar, fue formulada por las áreas competentes del Ministerio de Defensa, según lo fijado por el Decreto 1729/2007 que aprobó el Ciclo de Planeamiento de la Defensa Nacional (CPDN). Este ciclo constituye, en el campo de la defensa nacional, otro de los “invisibilizados” legados institucionales –en este caso de la gestión de Nilda Garré como ministra del área– de los gobiernos kirchneristas. Por otra parte, la sanción de la norma contó con un aceitado trabajo inter-agencial entre el Ministerio de Defensa y el Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto, que incluyó reuniones para consensuar el texto definitivo tanto de las instancias técnicas como de las más altas autoridades políticas de sendas carteras.

Por el contrario, la directiva de defensa emitida por el macrismo luego de tres años de injustificable demora –el derogado Decreto 703/2018– fue una norma sancionada intempestivamente, apurada por presiones externas, y que reunió las siguientes características:

  1. fue sancionada sin el adecuado trabajo interministerial (como lo revela la falta de intervención competente de las áreas correspondientes de la Cancillería argentina);
  2. fue escrita en la práctica –más allá del trámite formal– por instancias ajenas a la formulación primaria de la política de defensa nacional;
  3. se formuló en abierta contradicción con el espíritu del legislador en lo relativo al marco normativo fundamental de la defensa nacional (compuesto por las leyes de defensa nacional, seguridad interior e inteligencia nacional); y
  4. fue concebida como “prenda de cambio” en el marco de una política exterior de alineamiento automático.

Con respecto al último de los puntos mencionados, alcanza con recordar las expresiones del empresario Fernando Oris de Roa, quien fuera el segundo embajador de Macri ante los Estados Unidos y reemplazante de Martín Lousteau: “Estados Unidos tiene hacia nosotros un interés político, y nosotros tenemos hacia ellos un interés económico. A Estados Unidos le interesa el tema de la seguridad, el apoyo internacional, la lucha contra el terrorismo y el narcotráfico. Una agenda de corte político internacional. No es que a nosotros no nos interese eso, sino que nuestra agenda es económica (…) El desafío está en poder trabajar con ellos dándoles satisfacciones a los intereses que ellos tienen con respecto a nosotros, y al mismo tiempo, de una forma diplomática, que eso se traduzca en una actitud más bien positiva con respecto a nuestra agenda económica”.[1]

La nueva DPDN 2021 aprobada por Alberto Fernández no está pensada como prenda de cambio de nada, sino desde una perspectiva de cooperación madura con todos los grandes actores globales, pero sin perder de vista el horizonte de la autonomía. Como afirma el documento: “Un escenario global con las características descritas implica importantes desafíos para la estrategia de defensa de un Estado mediano como la República Argentina. El principal reto en un contexto de fragmentación, fluctuación e inestabilidad consiste en encontrar un balance provechoso entre la cooperación mutuamente beneficiosa con los actores globales que controlan el acceso a recursos; y la capacidad de definir y proteger autónomamente los intereses del país. Es en este último terreno donde la política de defensa nacional adquiere un rol preponderante”.[2]

El Decreto –cuyo contenido esencial se encuentra en el anexo de 39 de páginas– identifica, entre otras, las siguientes cuestiones:

  • En el plano global emerge una bipolaridad incipiente, aunque todavía no del todo estructurada entre Estados Unidos y China. Ello pondrá en juego la capacidad de estas potencias para establecer estructuras de cooperación que logren amortiguar sus disputas. Por su incidencia sobre el comportamiento internacional de un país de peso estratégico medio como la Argentina, nuestro principal desafío consiste en encontrar un equilibrio adecuado entre la cooperación con los grandes actores y la capacidad de ganar márgenes de autonomía en nuestra política de seguridad internacional y defensa.
  • La pandemia de Covid-19 nos ha mostrado que resulta imperativo planificar las respuestas ante la posibilidad de nuevas crisis. El destacado papel desempeñado por las Fuerzas Armadas argentinas frente a la emergencia sanitaria debe ser correctamente capitalizado. Se deberá llevar a cabo la evaluación exhaustiva del masivo despliegue de las Fuerzas Armadas en torno a las tareas de apoyo en el contexto de la pandemia (“Operación Belgrano”) para propiciar la incorporación e institucionalización de la experiencia adquirida.
  • América del Sur es un área de escasa probabilidad de conflictos interestatales militares. No obstante, el reciente desmantelamiento del Consejo de Defensa Suramericano (CDS) de la UNASUR y el deficiente funcionamiento de las instancias hemisféricas (OEA/JID/TIAR) constituyen un llamado de atención. En este sentido, hemos sido testigos de la crisis de los mecanismos de cooperación regional en materia de defensa. El desmembramiento de UNASUR/CDS ha dejado vacante un espacio de cooperación, diálogo y coordinación indispensable. Resulta imperativo fomentar la reconstrucción de mecanismos de este tipo para restablecer los intercambios en instancias de formación profesional para las Fuerzas Armadas de la región; propiciar la conformación de ámbitos de consensos doctrinarios y operativos; e incrementar la interoperabilidad.
  • Si bien América del Sur es una “zona de paz”, resulta preocupante el reequilibrio de las relaciones civiles-militares en varios países suramericanos, conjuntamente con la militarización de diversas esferas de las políticas públicas. Se detecta una creciente asignación de misiones de seguridad pública a las Fuerzas Armadas de muchos países. La militarización de la seguridad pública ha dado resultados magros en el control del tráfico ilegal y de la criminalidad organizada, ha sido negativa en cuanto a la profesionalización de las fuerzas involucradas y ha tenido efectos catastróficos en términos sociales.
  • En cuanto a la situación de las Islas Malvinas, Georgias del Sur, Sándwich del Sur y los espacios marítimos circundantes, la Argentina reafirma que estos territorios se encuentran ilegítimamente ocupados por una de las principales potencias militares del mundo. A las limitaciones que este enclave colonial británico impone al país para el ejercicio efectivo de la soberanía, debe sumársele la posición geopolíticamente estratégica del Atlántico Sur; y la capacidad de las islas de funcionar como centro de operaciones para obturar la circulación hacia el continente Antártico y limitar el flujo de navíos entre el Océano Pacífico y el Océano Atlántico.
  • La Argentina reitera su compromiso generalizado con los esquemas de seguridad colectiva global. En este plano, resulta fundamental destacar la importantísima contribución argentina a las Operaciones de Mantenimiento de la Paz (ONU), resultando especialmente significativos los antecedentes de la MINUSTAH (Haití), la UNFICYP (Chipre) y la Misión de la ONU en Colombia (UNMC).
  • Por otra parte, deberá materializarse de modo perentorio un sistema nacional que garantice la vigilancia y el control de los espacios marítimos jurisdiccionales, siguiendo en sus líneas directrices el modelo del Sistema Nacional de Vigilancia y Control Aeroespacial (SINVICA) sancionado en 2004 por el Presidente Néstor Kirchner.
  • Las tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC) deben entenderse como un factor contribuyente al progreso y desarrollo de una nación soberana, por lo que resulta imperativo el resguardo del entorno digital Bajo esta conceptualización, la ciberdefensa debe minimizar el riesgo de la exposición y contrarrestar eventos que afecten la libre disponibilidad del ciberespacio en las operaciones militares que realice el Instrumento Militar.
  • Resulta de interés la construcción del Polo Logístico Antártico en la ciudad de Ushuaia, de manera que pueda ser aprovechada su estratégica ubicación geográfica para abastecer a las bases antárticas nacionales de forma rápida y eficiente; así como para prestar servicios logísticos y asistencia a otros países que lleven a cabo actividades antárticas. Asimismo, se considera de suma importancia la creación de un centro logístico para el sostenimiento de la actividad antártica en el Sector Antártico Argentino, complementario del Polo Logístico antes mencionado.
  • Se prevé la recuperación, modernización y/o adquisición de sistemas de armas de acuerdo a los lineamientos establecidos en el Ciclo de Planeamiento de la Defensa Nacional (CPDN) y en la Ley 27.565 que constituyó el Fondo Nacional de la Defensa (FONDEF), en el marco de una concepción estratégica estrictamente defensiva, que priorice el objetivo de no generar desconfianza ni iniciar dilemas de seguridad en la región. En este sentido, corresponde enfatizar, una vez más, que la República Argentina ha decidido comprometer un significativo esfuerzo fiscal para la modernización del equipamiento y tecnología a través del Fondo Nacional de la Defensa (FONDEF). Esto no sólo resulta fundamental para la defensa efectiva del territorio soberano y para el desarrollo nacional, sino también para mejorar la cooperación y los estándares de interoperabilidad con nuestros vecinos. La contribución presupuestaria del FONDEF busca revertir, paulatina pero sostenidamente, décadas de deterioro de las capacidades materiales, con el objetivo de alcanzar mayor capacidad de disuasión y de control soberano del territorio; afianzar la producción industrial para la Defensa; impulsar la cooperación tecnológica regional e internacional; mejorar las condiciones de seguridad y las condiciones laborales de las fuerzas; fortalecer los vínculos estratégicos existentes; y propiciar la creación de otros similares.

Resumidos algunos de los aspectos centrales de la nueva directiva, conviene enfatizar una vez más la importancia de la decisión política que ha permitido saldar muchas de las cuentas pendientes en materia de defensa nacional. La DPDN es un documento clave, pero que resultaría insustancial si no estuviera precedido por las acciones políticas concretas que alteraron la inacción en materia de Defensa Nacional del gobierno anterior.

La sanción del Fondo Nacional de la Defensa (FONDEF), el destacado rol del Instrumento Militar ante la pandemia de Covid-19 y la regularización salarial definitiva para el personal militar retirado y en actividad de las Fuerzas Armadas constituyen –entre otros muchos logros– el plafond sobre el que se erige la nueva Directiva de Política de Defensa Nacional (DPDN).

Sólo la voluntad política de la conducción puede asegurar que haya una verdadera política de defensa nacional. El habitual escepticismo de los académicos ha resultado –por una vez y para emplear el término de Karl Popper– afortunadamente “falsado”. Con claros lineamientos políticos y fondos para el reequipamiento, la Argentina empieza a transitar un camino virtuoso en materia de asuntos estratégicos y militares. Y esto ha sido logrado en medio de la peor crisis sanitaria global de la historia. No es poca cosa.

 

 

 

* El autor es doctor en Ciencias Sociales (UBA), magíster en Estudios Internacionales (UTDT) y licenciado en Ciencia Política (UBA). Actualmente es director nacional de Planeamiento y Estrategia del Ministerio de Defensa.
** El artículo se publicó en Zona Militar.

 

[1] Niebieskikwiat, N. (2018). “Nuevo embajador en Washington: ‘El interés de EE.UU. en Argentina es político, el nuestro es económico’”. Clarín. 12 de enero.

[2] Ver Decreto 457/2021. Apruébase Directiva de Política de Defensa Nacional.

 

 

 

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