La pesada dinámica de los endeudamientos provinciales concentra en la agenda pública una atención escasa, que no refleja equivalencia con su importancia en la economía del país y el bienestar de sus habitantes.
La singularidad actual, en que una fuerza política controla el gobierno central pero ninguno de los provinciales, añade un condimento más a una problemática que acompaña y expresa los resultados y las líneas directrices de los sucesivos ciclos nacionales. La administración de Javier Milei no necesita medir los impactos de sus políticas en las provincias, porque no gobierna ninguna, y puede utilizar sus recursos como prenda de presión política contra Estados subnacionales que aparecen como primera ventanilla de reclamo popular en tiempos de retracción de salarios y quitas de derechos.
La imbricación entre las dinámicas económicas de los dos niveles de gobierno no implica, sino que desmiente, la simplificación que asocia endeudamiento con déficit primario.
Ese es el núcleo central del aporte que acerca un documento de trabajo de reciente publicación por el Instituto de Investigaciones Económicas y Sociales del Sur, dependiente del CONICET y la Universidad Nacional del Sur. Se titula Aproximaciones a la deuda subnacional en la Argentina y sus compiladores son Alejandro Manzo y Francisco Cantamutto, quien en 2023 ofició como coordinador entre las firmas que conformaron el libro Debates actuales sobre dinámica y reestructuraciones de deuda pública desde la Argentina.
Tanto esa obra como el reciente documento contribuyen a la exploración de un fenómeno tan relevante como de difícil abordaje, porque depende del relevo y la publicación de información por parte de las provincias, que en ocasiones la omiten o cumplen tardíamente.
Rosa de lejos
Al finalizar el siglo, tras dos ciclos neoliberales y un tenue paréntesis, las provincias habían expandido sus deudas y asumido funciones críticas que el Estado nacional descentralizó sin una correlativa asignación de recursos, como la salud y la educación.
En ambos casos, se trató de ajustes velados. El experimento actual dejó trascender una apelación a ese clásico del recetario neoliberal con la opción de transferir las desfinanciadas Universidades Nacionales a las provincias, pero no avanzó en la idea ni encontró plafón para llevarla a la práctica.
En materia de deudas provinciales, el documento de las Aproximaciones… distingue tres periodos nítidos, entre la última década del siglo pasado y el final de la segunda del actual:
- Una expansión durante la Convertibilidad, hasta la crisis de 2001;
- Una mejora en la sostenibilidad de las deudas, previo rescate del Estado nacional, entre 2003 y 2015; y
- Un nuevo y acelerado ciclo de toma de deuda bajo el gobierno de Mauricio Macri, entre 2016 y 2019.
En los tres casos, el comportamiento de los endeudamientos jurisdiccionales siguió el impacto de cada programa económico. Los dos procesos de expansión de deudas subnacionales coincidieron con una merma de los recursos girados desde el gobierno central. Tanto la Convertibilidad como el ciclismo financiero de Macri necesitaban de divisas para sostenerse, por lo que propiciaron el endeudamiento en lengua extranjera.
Como los programas neoliberales han sido aquellos que postularon –y postulan– la idea del superávit primario como mandamiento supremo de su credo, se trata de un primer indicio de que gastar menos de lo que ingresa no es sinónimo de no endeudarse. En materia de políticas económicas, se sabe desde los tiempos viejos, Doña Rosa es sólo el nombre de un sofisma.
Secuencias
En el artículo que elaboraron para el documento de trabajo, Alcides Bazza, Juan Pablo Tedesca y Magalí Mahieu exploraron los casos de las provincias que ingresaron en crisis de deuda y debieron reestructurar sus compromisos entre el lustro previo al estallido de la Convertibilidad y el arribo de la inédita experiencia actual.
En ese marco, puntualizaron que en 2001 y 2002 fueron 18 las jurisdicciones que sufrieron tales avatares, tras el ciclo expansivo de su endeudamiento y el ajuste en cascada derivado de Nación. El país era uno de los ejemplos de una crisis de insolvencia que cundía en otros puntos del globo.
Lo ocurrido entonces resulta un buen ejemplo en torno a la simplificación que ubica al rojo fiscal como responsable único y suficiente de los saltos de deuda: el estudio repasa que trece de las 18 provincias que debieron reestructurar sus compromisos tenían déficits fiscales inferiores a La Pampa, Santa Fe y Santa Cruz, que no necesitaron hacerlo. En cambio, Corrientes, La Rioja y Salta atravesaron crisis de deuda pese a sus resultados primarios positivos.
Tras un prolongado lapso de mejora en sus condiciones, que comenzó con el Estado nacional absorbiendo compromisos provinciales, catorce jurisdicciones aceptaron el convite macrista a la festiva toma de crédito, y emitieron títulos en moneda y bajo legislación extranjera. Once de ellas debieron reestructurarlos entre 2020 y 2021, menos de un quinquenio después.
Tampoco entonces el superávit fiscal aseguró oxígeno: Buenos Aires y Córdoba tenían resultados primarios positivos, pero cayeron ante sus compromisos en dólares y requirieron de renegociaciones de plazos y condiciones.
Dólares y dolores
En momentos históricos de debacle, más que la balanza fiscal parecen haber incidido variables que los Estados provinciales no controlan, como las crisis internacionales de solvencia o la devaluación de la moneda nacional. Si entre 2001 y 2002 el país se insertó en un contexto internacional con focos de insolvencia, no ocurrió lo mismo con la necesidad de las jurisdicciones de reestructurar las deudas contraídas durante el macrismo. Sin crisis global, el caso argentino fue en esa ocasión excepcional.
Tras la caótica salida de la Convertibilidad, las nuevas regulaciones habían fijado pautas para el endeudamiento, contemplando como variables de admisión niveles de gasto, resultados financieros y Producto Bruto. Un conjunto de condicionantes que dos décadas después resuenan como ficción, porque se impone el decreto consumado.
Fuera de la consideración de entonces quedó la emisión de títulos en moneda extranjera y bajo legislación foránea, que fueron aquellos que las catorce provincias en crisis debieron reestructurar entre 2020 y 2021. Esa modalidad supuso para las provincias pagos en dólares, encarecidos con cada devaluación de los pesos en que recaudaba sus impuestos, sometidos además a las caídas recesivas de la actividad.
De ese modo, durante el gobierno de Macri se recortaron los recursos a las provincias y los niveles de deuda en moneda extranjera retornaron a la predominancia que habían tenido en el lustro previo a la crisis de 2001. Los datos procesados en el documento ofrecen detalles a destacar:
- Excepto Tierra del Fuego, todas las provincias que reestructuraron entre 2000 y 2001 iniciaron el siglo con la mayor parte de su deuda nominada en moneda extranjera, que para siete de las 18 representaba una porción superior o igual a ¾ del total;
- Al finalizar el gobierno de Macri, en las catorce provincias que reestructurarían sus deudas en el bienio siguiente el porcentaje de títulos bajo nominación extranjera oscilaba entre 59% y 94%;
- La mayor exposición a deuda foránea entre las provincias que reestructuraron sus obligaciones al concluir el periodo macrista fue la de Córdoba, que en 2018 tocó el pico de 95% del total de su endeudamiento; mientras que
- Al implosionar la Convertibilidad, la provincia más expuesta era Entre Ríos, con 84%.
Sobre ese cuadro histórico, de urgencias disímiles con denominadores comunes, se insertaron la fallida experiencia presidencial de Alberto Fernández primero y la anarco-capitalista actual, que obsequia a las provincias un combo letal: retracción de las transferencias, freno a la inversión pública nacional en sus territorios, caída de la actividad y un salto devaluatorio inicial que hizo temblar a las capacidades de respuesta ante las obligaciones contraídas.
No en vano un gobierno entusiasta del ajuste, como el de Jujuy, ya intentó consagrar en su territorio la Doctrina de las Dos Motosierras para las tan críticas como imprescindibles responsabilidades en materia de salud y educación.
Al final de la trama, de lo que se trata es de determinar quién paga. Siempre.
--------------------------------
Para suscribirte con $ 8.000/mes al Cohete hace click aquí
Para suscribirte con $ 10.000/mes al Cohete hace click aquí
Para suscribirte con $ 15.000/mes al Cohete hace click aquí