El partido por la copa(rticipación)

El reparto de los impuestos entre las provincias perjudica ante todo a la provincia de Buenos Aires

 

La coparticipación es el reparto que hace la Nación con las provincias, acorde a una ley, de un conjunto de impuestos que recauda. No incluye los derechos de importación y exportación, que son exclusivos de la Nación, ni otros a los que se asignan destinos específicos.

La ley vigente es la 23.548, de 1988, a pesar de que su artículo 1 dice que es un régimen transitorio y la reforma de la Constitución de 1994 mandó sancionar una nueva ley, de características muy especiales, antes de fines de 1996.

Como hasta 1994 la Ciudad de Buenos Aires (CABA) era una repartición administrativa de la Nación y no una provincia ni una ciudad con status especial, la coparticipación que recibe es fijada por el Poder Ejecutivo (PEN). El artículo 8 de la ley ordena que la Nación, de la parte que le corresponde, “entregará a la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y al Territorio Nacional de Tierra del Fuego una participación compatible con los niveles históricos, la que no podrá ser inferior en términos constantes a la suma transferida en 1987”.

 

 

La coparticipación de CABA fijada por Macri

En 2003 la coparticipación de CABA fue fijada por el PEN en el 1,40 % de los fondos coparticipables. El 18 de enero de 2016 Macri casi la triplicó por medio del decreto 194/2016 llevándola a 3,75 %.

Fue obvia la intención política de mejorar las finanzas del distrito que controlaba y donde haría las más costosas obras de su gestión. No le importó que fuera el distrito más rico del país.

El escueto párrafo del decreto que refirió al aumento, lo hizo con frases vagas y generales sobre “el desenvolvimiento fiscal y patrimonial” de CABA, a su intención de que siguiera “asumiendo las competencias, servicios y funciones inherentes a su régimen autónomo” y que por eso le aumentaba el coeficiente.

Fuera del texto, se dijo que era para financiar el traspaso de parte de la Policía Federal. Ese motivo no aparecía con claridad en el decreto. Fue mejor expresado en el decreto 399/2016, donde Macri estableció que el aumento sería destinado a consolidar “la organización y funcionamiento institucional de las funciones de seguridad pública en todas las materias no federales” ejercidas en la CABA. Una suerte de asignación específica. Sin embargo, no hubo ninguna fundamentación sobre los gastos razonables del servicio de seguridad en materia no federal en CABA ni números concretos.

En 2018 fue reducida a 3,50 %. También por decreto.

 

 

 

¿Puede el Presidente modificar la coparticipación de CABA?

Las críticas del peronismo por el aumento de la coparticipación de CABA fueron constantes desde 2016. Durante la campaña electoral Cambiemos dijo que Fernández, si ganaba, reduciría ese porcentual. Recientemente CFK describió la inequidad de la distribución de la coparticipación federal al comparar lo que recibe CABA respecto de la provincia de Buenos Aires.

Actualmente se habla de la intención del PEN de reducir la coparticipación de CABA.

Cambiemos y los medios que comparten su visión afirman que la Ciudad cuestionaría la facultad del Presidente de reducir la coparticipación.

¿Puede el Presidente aumentar o disminuir la coparticipación de CABA? Y si puede, ¿cómo y cuánto?

El debate jurídico incluye tres grandes aspectos: 1) si fijar la coparticipación de CABA es una facultad del Congreso o del PEN; 2) si cuando la Nación transfiere competencias a la ciudad eso conlleva la obligación de solventar ese servicio sin límite de tiempo; y, 3) si hay reglas más allá de la discrecionalidad política para fijar la coparticipación de CABA. Y el debate político también incluye varios aspectos. El principal, cuál es el criterio que guía actualmente el reparto de la coparticipación federal de impuestos, si es que hay algún criterio. Y cuál debería ser ese criterio.

 

 

¿Es un decreto delegado o reglamentario?

El primer punto, si es facultad del Congreso o del PEN, puede ser planteado del siguiente modo. Cuando en el artículo 8 de la ley de coparticipación el Congreso dice que es el PEN quien fija el porcentual, le delegó una atribución propia, o consideró que era una facultad del Presidente el determinarlo en la reglamentación. Según se resuelva este aspecto, debe o no intervenir el Congreso para convalidar la decisión presidencial, o rechazarla.

Macri consideró que era una facultad reglamentaria y no le dio intervención al Congreso. Es improbable que quien ejerce el PEN interprete que es una facultad delegada. Yo creo, en cambio, que lo es. Ambas tesis son defendibles (1). De lo que no hay dudas es de que, con la ley actual, el Presidente puede aumentar o disminuir la coparticipación de CABA. La diferencia es que, según una de las posturas, debe remitir el decreto al Congreso para que lo ratifique y, según la otra, no.

Cuando la Nación transfiere competencias a la ciudad, ¿conlleva la obligación de solventar ese servicio por siempre? Este es uno de los puntos en los cuales los cambiemitas hacen hincapié. Invocan una norma incorporada en el 1994 en el artículo 75 de la Constitución, que dice así: “No habrá transferencia de competencias, servicios o funciones sin la respectiva reasignación de recursos, aprobada por ley del Congreso cuando correspondiere y por la provincia interesada o la ciudad de Buenos Aires en su caso”.

Tuvo causa en el reclamo de las provincias por las transferencias de servicios de la Nación hacia ellas, especialmente de educación —que exige mucho gasto o inversión—, sin los recursos. Esto ocurrió a partir de 1976 con las escuelas primarias y luego, gracias a Cavallo, con las secundarias.

¿Sostiene Larreta que porque la Nación hasta 2016 atendió el gasto y se hizo responsable por la seguridad, al traspasar el servicio, está obligada a pagarlo eternamente?

Si así fuera, conllevaría que cuando se trasfieran los fueros criminal, civil, comercial y laboral, CABA también exigirá que la Nación siga pagando los servicios.

En ese caso, ¿la provincia de Buenos Aires tendría derecho a que la Nación abone los subsidios a los usuarios de Edenor, Edesur si alguna vez transfiere el servicio?

Algunas provincias podrían decir que a ellas la Nación jamás les pagó el servicio de seguridad ni el de Justicia. No solo eso, sino que ellas lo construyeron. No recibieron “llave en mano” el conjunto de bienes muebles e inmuebles y personal en funcionamiento, como lo recibe CABA.

La Ciudad también tiene otros dos argumentos. Uno es que los residentes en CABA aportan mucho más de lo que la jurisdicción recibe, aun con el aumento de Macri. Esto ocurre, en parte, porque en la Ciudad casi todas las grandes empresas tienen domicilio, aun cuando los bienes que comercializan sean producidos en las provincias. El argumento del mayor aporte también puede ser esgrimido por la provincia de Buenos Aires. El otro finca en que la coparticipación de CABA siempre fue baja porque la Nación le proveía de seguridad y Justicia. Para que este argumento sea plausible, debería mostrar que el gasto en seguridad es razonable comparado con el de otras ciudades argentinas, deducir las inversiones transferidas y cotejarlo con el aumento que Macri le otorgó.

Ante el déficit de la Nación, un punto intermedio podría ser que la Nación le aporte recursos por un plazo hasta que la jurisdicción que recibe los servicios pueda financiarlos. Y, obviamente, no impedirle cobrar impuestos para pagar el servicio que se le transfiere.

El punto es complejo, y se vincula con el que sigue.

¿Hay reglas más allá de la discrecionalidad política para fijar la coparticipación de CABA?

En el punto anterior señalé algunas de hecho e históricas que invoca CABA. También están las que fija la Constitución para la futura ley de coparticipación. Tal vez esa ley nunca exista porque los requisitos para su sanción son muy exigentes. Pero opino que esas pautas son aplicables a la obligación de la Nación de establecer cuál es la parte que le corresponde a CABA.

El artículo 75 prescribe que “la distribución entre la Nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre estas, se efectuará en relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas contemplando criterios objetivos de reparto; será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional.” CABA es el distrito en el que, por lejos, sus residentes tienen más capacidad contributiva, mejores servicios e infraestructura (en cierta medida construida por la Nación) y, por ello, calidad de vida.

Otro elemento importante no es el porcentual o el total que cada jurisdicción recibe, sino el monto por persona.

En 2018 la provincia de Buenos Aires recibió el equivalente a $ 11.744 por habitante, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires recibió $ 18.662 por habitante y el resto de las provincias recibió en promedio $ 37.511 por habitante. En mayor detalle (parcial) Córdoba $ 23.795, Santa Fe $ 25.799 y Mendoza $ 19.863, siempre per cápita. En cambio, San Juan, San Luis y Santa Cruz recibieron en promedio $ 42.904 per cápita; mientras Formosa recibió $ 56.642, Jujuy $ 34.989 y Salta $ 25.619. La Pampa y La Rioja recibieron, en promedio, $ 50.290. Tierra del Fuego que recibió $ 69.580.

El criterio de reparto por persona debería ser uno de las pautas que guíen este asunto.

 

 

 

El proyecto de Nación

De la descripción realizada surge que el debate sobre la coparticipación de CABA pone en cuestión todo el sistema de reparto. Y, en particular, la situación de la provincia de Buenos Aires, que puede invocar el argumento de CABA del mayor aporte de lo que recibe y, a la vez, el de las necesidades insatisfechas.

Como siempre, la política es la que tiene la palabra autorizada antes que los abogados.

El primer aspecto parece ser el siempre pendiente: cuál es el plan de desarrollo nacional que le dé sentido al reparto. La idea de la Nación como una unidad, y no como un conjunto de jurisdicciones que buscan la salvación individual.

Sin un proyecto de desarrollo económico y social cualquier sistema de reparto se va a asemejar más a un tironeo que a un sistema racional de asignación de recursos en función de un objetivo.

Final para leguleyos: ¿puede la Corte Suprema modificar lo que decida el Presidente sobre la coparticipación de CABA?

La Corte reconoció recientemente, en abril de 2019, en el caso de Fallos: 342:533, status a CABA para litigar ante ella en instancia originaria cuando se discuta derecho federal. Si Fernández le baja la coparticipación y CABA se siente agraviada, puede plantear el pleito ante la Corte en instancia única.

Larreta no podría cuestionar el modo en que Macri aumentó la coparticipación. No solo por la deferencia hacia quien es, aún, su jefe político, sino porque atentaría contra la validez del instrumento que ahora defiende: los decretos que le aumentaron los recursos.

En cuanto a la decisión de reducirla, el artículo 8 de la ley otorga un amplio margen de discrecionalidad. En un marco de crisis y restricción de recursos en la Nación, y de angustiantes necesidades en otros distritos, con reglas constitucionales que refieren a la solidaridad y equilibrar los grados de desarrollo, ¿podría CABA exigir más recursos por habitante que la provincia de Buenos Aires?

Esto, sin perjuicio de reiterar que lo plausible sería el diálogo político y el repensar la coparticipación federal de impuestos en función de un proyecto nacional.

 

 

 

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(1) En favor de la tesis que adoptó Macri está la práctica constitucional. Desde 1988 todos los Presidentes y Congresos consideraron que era una facultad reglamentaria. La delegación recién fue reglada en la Constitución en 1994. La tesis que entiende que es una facultad del Congreso delegada en el PEN se puede fundar así: a) es facultad del Congreso el establecer el modo de repartir entre las provincias y la Ciudad de Buenos Aires la coparticipación; b) la Constitución prevé, además, un régimen mediante una ley convenio que requiere la aprobación de las provincias que no ha sido aún dictada; c) también la ley de presupuesto corresponde al Congreso; por ello, d) el PEN solo puede completar una norma tributaria o de reparto de impuestos coparticipables o aun de asignación a diversos organismos administrativos dentro del Estado nacional cuando el Congreso delega esa facultad en los términos del artículo 76 de la Constitución; aun si, e) todos los Presidentes y Congresos entendieron que fijar la coparticipación de CABA era actividad reglamentaria, lo fue cuando era un dependencia administrativa del Estado nacional (hasta 1994) y no había ley que reglamentara la intervención del Congreso para tratar los decretos delegados (hasta 2006). Por fin, f) la tesis reglamentaria supone interpretar la Constitución en base a una ficción: que CABA sigue siendo una dependencia administrativa de la Nación.

 

 

 

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