Un reinicio contra la captura de las instituciones
El 1 de octubre de 1996 la Convención Constituyente sancionó la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, votada por unanimidad de los convencionales. 30 años después, los actos conmemorativos celebraron la autonomía y reclamaron la Justicia propia. En el acto realizado en la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires, el jefe de Gobierno afirmó que "la autonomía no está completa" y pidió "una Justicia propia y cercana".
Más allá de la cuestión de la autonomía, también correspondería preguntarse qué quedó del espíritu con el que esa Constitución fue escrita y por qué la ciudad que en 1996 exportaba un paradigma de democracia participativa exporta hoy un modelo de negocio inmobiliario sin planificación.
La Constitución de 1996 fue una especie de reinicio. La ciudad venía de décadas de una municipalidad gobernada por intendentes designados por el Presidente, de un Concejo Deliberante que pasó a la historia por sus escándalos y de un Código de Planeamiento Urbano que se modificaba a pedido. El mandato de los convencionales fue cerrar esa historia, terminar con las instituciones capturadas por los poderes económicos, inmobiliarios y financieros y con la decisión de unos pocos sobre la vida de todos. El Preámbulo habla de "promover el desarrollo humano en una democracia fundada en la libertad, la igualdad, la solidaridad, la justicia y los derechos humanos", y el artículo 1 dispone que la Ciudad "organiza sus instituciones autónomas como democracia participativa".
Después de 30 años, la gran derrota de la Constitución está en que los poderes políticos de la ciudad volvieron a quedar capturados por el poder económico, financiero e inmobiliario. Esa derrota tiene responsables en la mayoría de la clase política. También se debe a fallas del propio texto constitucional, que no organizó las instituciones de un modo más férreo para impedir esta captura. La Constitución del '96 tuvo por objeto terminar con la corrupción y apostar al bien común. Para eso impulsó dos herramientas. La primera fue la democracia participativa, entendida como desconcentración del poder político. La segunda fue la planificación urbana dentro de un paradigma ambiental. Las dos fueron frenadas.
La democracia participativa
La participación ocupa en la Constitución porteña el lugar de un principio de organización. El artículo 1 la define como la forma en la que se organizan las instituciones. El artículo 52 establece "el carácter participativo del presupuesto" y manda que "la ley debe fijar los procedimientos de consulta sobre las prioridades de asignación de recursos". El artículo 63 habilita a la Legislatura, al Poder Ejecutivo y a las Comunas a convocar audiencias públicas, las vuelve obligatorias cuando las pide el medio por ciento del electorado (medio punto porcentual) y también "antes del tratamiento legislativo de proyectos de normas de edificación, planeamiento urbano, emplazamientos industriales o comerciales, o ante modificaciones de uso o dominio de bienes públicos". El artículo 64 reconoce la iniciativa popular; el 65, el referéndum, y el 66, la consulta popular. El artículo 67 prevé la revocatoria de mandatos. El artículo 131 ordena que cada comuna cree un organismo consultivo integrado por entidades vecinales, redes y otras formas de organización, con funciones de definición de prioridades presupuestarias y de obras públicas.
Lo que hoy se conoce como el paradigma del derecho a la ciudad está en el espíritu de esos artículos, aunque la Constitución no use la expresión. La idea fue simple. Para frenar la corrupción, se debía desconcentrar el poder político, pero también el que se ejerce sobre el suelo, el presupuesto, los servicios públicos, el ambiente, la memoria, etc.
El artículo 1 genera una tensión evidente con la democracia representativa. Nadie quiere ceder el poder. Es muy difícil que una persona, un partido o un representante que tiene poder acepte desprenderse de él y más difícil todavía que cree instituciones que le impidan concentrarlo. Esa tensión explica buena parte de lo que pasó en estos 30 años.
Planificar la ciudad bajo el paradigma ambiental
El respeto por la planificación urbana importa porque los negocios inmobiliarios principalmente se concretan cuando se permiten las excepciones. Por eso la Constitución pretendió establecer una planificación fuerte bajo el paradigma ambiental.
El artículo 26 declara que "el ambiente es patrimonio común". El artículo 27 dispone que la Ciudad "desarrolla en forma indelegable una política de planeamiento y gestión del ambiente urbano integrada a las políticas de desarrollo económico, social y cultural" y que "instrumenta un proceso de ordenamiento territorial y ambiental participativo y permanente". El artículo 29 crea el Plan Urbano Ambiental, "elaborado con participación transdisciplinaria de las entidades académicas, profesionales y comunitarias", que "constituye la ley marco a la que se ajusta el resto de la normativa urbanística y las obras públicas".
El artículo 30 establece "la obligatoriedad de la evaluación previa del impacto ambiental de todo emprendimiento público o privado susceptible de relevante efecto y su discusión en audiencia pública". El artículo 81, inciso 3, dispone que la Legislatura, con mayoría absoluta del total de sus miembros, "aprueba y modifica los Códigos de Planeamiento Urbano, Ambiental y de Edificación", y el artículo 89 somete esos códigos y sus modificaciones al procedimiento de doble lectura, que el artículo 90 regula con despacho de comisión, aprobación inicial, audiencia pública y resolución definitiva.
El diseño constitucional articula una ley marco con jerarquía superior a las leyes, códigos que se le subordinan y participación ciudadana obligatoria en cada modificación. El propio artículo 90 fija la sanción para quien se aparte del trámite, al disponer que "ningún órgano del gobierno puede conferir excepciones a este trámite y, si lo hiciera, estas son nulas".
La primera Legislatura y el freno posterior
La primera Legislatura, la que funcionó entre 1997 y 2000, tomó en serio el mandato constitucional. En 1998 sancionó la Ley 6 de Audiencias Públicas, la Ley 40 de Iniciativa Popular, la Ley 89 de Referéndum y Consulta Popular, la Ley 104 de Acceso a la Información Pública y la Ley 123 de Evaluación de Impacto Ambiental. Con todas sus imperfecciones, esa Legislatura entendió que la Constitución le pedía construir una institucionalidad nueva.
A partir de allí, el impulso declinó. Pasaron 30 años y la ciudad continúa sin una Ley Orgánica de Democracia Participativa que disponga la transición para que la ciudadanía tenga mayor poder de decisión en todas las dimensiones de la vida en la ciudad. Allí se deberían haber diseñado instancias de participación ciudadana vinculantes que superen el formato de las audiencias públicas.
La cláusula transitoria decimoséptima ordenó que la primera elección de los miembros de las Juntas Comunales se realizara "en un plazo no menor de cuatro años ni mayor de cinco años, contados desde la sanción de esta Constitución", es decir, a más tardar en octubre de 2001. La Ley Orgánica de Comunas, la Ley 1.777, recién se sancionó en 2005 y las primeras Juntas Comunales se eligieron en 2011, luego de una orden judicial, y hasta el día de hoy no funcionan tal como la Constitución las pensó. El presupuesto participativo del artículo 52 nunca se implementó como procedimiento regular de consulta sobre las prioridades de asignación de recursos. Las comunas carecen de plena autonomía presupuestaria y de capacidad decisoria.
Dos retrocesos simbólicos
Los dos ejemplos que siguen muestran el método con el que las pocas instituciones de la democracia participativa fueron desarmadas.
El primero es el del Instituto Espacio para la Memoria. La Ley 961, sancionada el 5 de diciembre de 2002, creó el Instituto con carácter de ente autárquico. Le dio un Consejo Directivo integrado por representantes de diez organismos de derechos humanos, entre ellos Abuelas de Plaza de Mayo, Madres de Plaza de Mayo Línea Fundadora, Familiares de Desaparecidos y Detenidos por Razones Políticas, el CELS, la APDH, la Liga Argentina por los Derechos del Hombre, el SERPAJ y el Movimiento Ecuménico por los Derechos Humanos. Además, incluyó representantes del Ejecutivo y de la Legislatura y personalidades designadas por consenso.
Quienes decidían allí no participaban por pertenecer a un partido ni habían sido elegidos como representantes tradicionales. Se habían ganado esa autoridad por su trayectoria en la defensa de los derechos humanos y de la democracia. Esa democracia particular y única se derogó de un día para el otro. El artículo 7 de la Ley 4929, sancionada el 8 de mayo de 2014, dispuso textualmente: "Derógase la Ley 961 y disuélvese el Instituto Espacio para la Memoria" y ordenó al Poder Ejecutivo liquidar el ente, en el marco del traspaso de los sitios de memoria al Estado Nacional.
El segundo ejemplo es el de la Tribuna Popular. El Reglamento Interno de la Legislatura reconocía en sus artículos 76 y 77 el derecho de las personas y organizaciones a efectuar planteos en sesión plenaria, con intervenciones de diez a 15 minutos y respuesta de los bloques. Durante más de 15 años, la Legislatura se negó a aplicarlo con el argumento de que faltaba la reglamentación.
En 2014, el Observatorio del Derecho a la Ciudad patrocinó la acción de amparo colectivo para que se garantizara el ejercicio inmediato de ese derecho. La Sala III de la Cámara en lo Contencioso Administrativo y Tributario hizo lugar al amparo el 31 de agosto de 2015 y ordenó a la Legislatura adoptar las medidas necesarias para garantizar el ejercicio inmediato de la Tribuna Popular. La sentencia sostuvo que "dictar su reglamento interno es facultad de la Legislatura; una vez dictado, debe cumplirse" y que el incumplimiento prolongado "configura una conducta ilegal y carente de justificación" (Cámara CAyT, Sala III, "García, Mauricio Hernán c/Legislatura de la Ciudad s/amparo", Expte. A3638-2014/0).
Cuando la sentencia quedó firme y el juez de primera instancia intimó su cumplimiento bajo apercibimiento de multas, en mayo de 2017, la Legislatura respondió el 15 de junio de 2017 con la Resolución 140/2017, que modificó los artículos 68, 76 y 77 de su Reglamento, aniquilando la Tribuna Popular en su esencia.
En los dos casos, la instancia participativa fue suprimida o reescrita en el momento en que empezaba a producir efectos sobre decisiones concretas.
La educación sin ley
El artículo 24 de la Constitución ordena que la ciudad "organiza un sistema de educación administrado y fiscalizado por el Poder Ejecutivo que, conforme lo determine la ley de educación de la ciudad, asegure la participación de la comunidad y la democratización en la toma de decisiones". Esa ley de educación de la ciudad no existe.
La consecuencia la vivimos cada vez que una comunidad escolar quiere discutir una política educativa. Desde el GCBA desconocen el derecho a participar, sosteniendo que, al no haberse aprobado la ley específica, la participación no resulta exigible. Como resultado, desde hace más de 15 años la política educativa de la ciudad se define por resoluciones ministeriales. Los planes educativos que se anuncian año tras año se deciden fuera de la Legislatura porque ninguna ley exige su tratamiento parlamentario, y la cláusula constitucional que ordena democratizar la toma de decisiones educativas ha quedado en el papel.
La planificación ambiental vaciada
En el debate constituyente del 26 de septiembre de 1996, los convencionales discutieron si correspondía tener un Código de Planeamiento y un Código Ambiental por separado o unificado. Algunos, como Jozami y Arenas, sostuvieron que había que diferenciar entre el Código de Planeamiento Urbano y el Código Ambiental. Otros, como Brailovsky y Fernández Meijide, advirtieron que "si no se unifican los Códigos Ambientales y Urbanos en uno solo, hay riesgos de que el poder se ejercite a partir del Código de Planeamiento Urbano y que el Código Ambiental 'se caiga'".
Como parecía obvio que la ciudad iba a contar con ambas perspectivas, se dejó en manos de la Legislatura definir si los unificaba o los sancionaba por separado. La Legislatura aprobó el Código de Planeamiento y nunca aprobó el Código Ambiental. Los constituyentes jamás imaginaron que pasarían 30 años sin él.
Esa ausencia deliberada de planificación es la que sigue habilitando los negociados inmobiliarios. Ante la falta de sanción del Código Ambiental, el Observatorio del Derecho a la Ciudad llevó la cuestión a la Justicia. El 7 de agosto de 2023, el Juzgado Contencioso Administrativo y Tributario N.º 13 declaró la inconstitucionalidad de la omisión de la Legislatura de sancionar el Código Ambiental y sostuvo que esa omisión "no sólo soslaya el mandato constitucional sino que afecta el derecho a la participación ciudadana, ya que no genera el espacio que se le aseguró a la ciudadanía en el proceso legislativo". El 28 de diciembre de 2023, la Sala II de la Cámara confirmó la declaración de inconstitucionalidad y ordenó a la Legislatura que, hasta tanto dicte el Código Ambiental, asigne a las leyes de contenido ambiental el procedimiento de doble lectura de los artículos 89 y 90.
El 13 de mayo de 2026, en el año que el propio Tribunal Superior de Justicia declaró "del 30.º aniversario de la sanción de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires", ese tribunal revocó por mayoría la sentencia de la Cámara y rechazó el amparo. Los jueces De Langhe y Otamendi admitieron que "la falta de aprobación del Código Ambiental, pese al extenso tiempo transcurrido desde la sanción de la Constitución de la Ciudad, parece exceder todo parámetro razonable", pero concluyeron que, como la Constitución no fijó un plazo, "corresponde al arbitrio de los representantes del pueblo decidir la oportunidad de su tratamiento". Con esta sentencia, el mandato del artículo 81, inciso 3, queda reconocido como incumplido más allá de todo parámetro razonable y, al mismo tiempo, privado de toda vía judicial para exigirlo.
Mientras tanto, el Plan Urbano Ambiental (PUA), la ley marco del artículo 29, se sancionó recién el 13 de noviembre de 2008 por la Ley 2.930, 12 años después de la Constitución, sobre la base de un diagnóstico elaborado en los años noventa. Desde entonces no fue actualizado, y el Código Urbanístico que se sancionó después y sus tres reformas ni siquiera respetaron el PUA envejecido.
El Código Urbanístico de 2018, el modelo que después se exportó
El 6 de diciembre de 2018 la Legislatura sancionó en segunda lectura el Código Urbanístico (Ley 6.099) y el nuevo Código de Edificación (Ley 6.100). Unas 700 personas se inscribieron en las audiencias públicas previas y casi en forma unánime expresaron su rechazo. El Código se aprobó igual.
El cambio de fondo fue la eliminación del Factor de Ocupación Total (FOT) y del Factor de Ocupación del Suelo (FOS), los dos indicadores que limitaban cuántos metros cuadrados se pueden construir en cada parcela, y su reemplazo por un sistema de alturas máximas por vía de circulación, desde planta baja y dos pisos hasta planta baja y 12 pisos con dos retiros. Al eliminar el FOS y el FOT, se eliminaron dos elementos restrictivos de la capacidad constructiva, y el objetivo declarado fue aumentar esa capacidad en forma genérica en toda la ciudad, sin evaluaciones previas de impacto sobre la infraestructura, los servicios públicos ni los espacios verdes. Los códigos fueron formulados con y para los desarrolladores inmobiliarios para blanquear permisos ilegales y garantizarles gigantescas ganancias por el incremento del suelo al aumentar normativamente la capacidad constructiva.
El 12 de diciembre de 2024 la Legislatura sancionó la Ley 6776, que modificó el Código Urbanístico. El gobierno la presentó como una protección de la identidad barrial. El texto, sin embargo, incorporó la Capacidad Constructiva Adicional, un instrumento por el cual quienes construyen viviendas en la zona sur reciben autorización para edificar más metros en corredores del norte, junto con figuras de compensación volumétrica y enrase que permiten superar las alturas establecidas.
A esto se sumó la venta histórica de tierras públicas y la compra de excepciones inmobiliarias a través de lo que se llamó la política de los convenios urbanísticos.
Este conjunto de políticas constituye una verdadera corrupción urbanística estructural.
De exportar democracia participativa a exportar corrupción urbanística
Cuando se sancionó la Constitución del 96, Buenos Aires era un modelo. La fórmula de la democracia participativa del artículo 1 convirtió a la ciudad en una referencia para quienes discutían reformas institucionales en otras provincias, y las leyes de audiencia pública, de acceso a la información y de impacto ambiental de 1998 se mostraban como la prueba de que ese paradigma podía traducirse en instituciones.
Hoy lo que exportamos es el modelo del Código Urbanístico. En distintas provincias y municipios se están derogando el FOT y los indicadores tradicionales con el mismo argumento de aumentar la capacidad constructiva, con idéntico discurso y con códigos que se parecen entre sí. Por ejemplo, la Ciudad de Mendoza puso en vigencia en mayo de 2026 su nuevo Código Urbano y de Edificación, aprobado por la Ordenanza 4234, que eliminó el Factor de Ocupación Total y lo reemplazó por regulaciones basadas en el Factor de Ocupación del Suelo y en alturas máximas, incorporó la tipología de torre con basamento y fue presentada por el intendente como una herramienta para impulsar la inversión y consolidar a la capital como polo de inversiones.
En lugar de irradiar una constitución ambiental y participativa, Buenos Aires ahora irradia el modelo institucional del negocio inmobiliario y el de la construcción descontrolada. Ese cambio de rol es el debate que proponemos abrir a 30 años de la Constitución.
La Constitución de 1996 fue un reinicio contra la corrupción. La ciudad que en 1996 mostraba al país el paradigma de la democracia participativa y una concepción de la ciudad como nuestro ambiente urbano, 30 años después, volvió a quedar capturada por los intereses especulativos económicos que la Constitución quiso desplazar.
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