Según los manuales de electricidad, un fusible es un dispositivo de seguridad que contiene un filamento que se funde e interrumpe el circuito al detectar una corriente excesiva, ya sea por una sobrecarga o un cortocircuito. Su función principal es proteger el circuito y los aparatos conectados contra daños mayores, actuando como un “punto débil” sacrificial que interrumpe el flujo de energía en caso de anomalía. El término se ha trasladado metafóricamente al mundo de la política para señalar aquellas previsiones institucionales que permiten que una suerte de alfil intermedio se sacrifique para evitar daños en la cúspide.
Un ejemplo notorio en nuestro país ha sido la creación de la figura del jefe de gabinete de ministros, instituida con la reforma constitucional de 1994. Es sabido que esta novedosa figura fue incorporada con el ambicioso objetivo de atenuar el presidencialismo y el menos visible de operar como fusible sacrificial en casos de crisis de gobierno. Pero si atendemos a la experiencia posterior a la introducción de la figura, se verifica que ni el presidencialismo ha sido atenuado ni los fusibles institucionales evitaron ninguna crisis. Estos días en que el río suena y se avizora una nueva crisis de gobierno, debieran ser empleados para iniciar una reflexión desinhibida sobre las causas institucionales subyacentes que operan en estas circunstancias.
Atenuar el presidencialismo
El Dictamen Preliminar del Consejo para la Consolidación de la Democracia (Eudeba, 1986), en el apartado de “Reformas al régimen presidencialista”, comienza señalando que “las propuestas que se realizan a continuación parten de la convicción de que resulta conveniente el mantenimiento, en lo sustancial, del régimen presidencialista, atemperando la rigidez de la división de poderes, incorporando algunos institutos y procedimientos de origen parlamentarista o de regímenes mixtos”. Más adelante se dice que “las reformas que se sugieren hacer en el régimen presidencialista vigente tienden a atemperar la personalización del poder y la concentración de funciones y responsabilidades ejecutivas en el Presidente; aumentar la jerarquía institucional y política de los ministros; mejorar los canales de comunicación entre el departamento ejecutivo y el Congreso; aumentar el rol del Congreso en la tarea de gobierno y mejorar la eficiencia en el proceso de sanción de las leyes”.
Luego de manifestar que la premura en adoptar determinados modelos puede provocar un efecto contrario al deseado, señalaban que “la idea de incorporar un Primer Ministro nos ha parecido una reforma demasiado ‘fuerte’ (sic), es decir nos ha parecido que la incorporación de un Primer Ministro implicaría insertar en el sistema presidencialista una ‘racionalidad’ distinta, cuya coexistencia con la ‘racionalidad’ propia del presidencialismo provocaría efectos disfuncionales en el sistema constitucional”. Es decir que el Consejo, por exceso de prudencia, no se atrevió a aconsejar la adopción de un sistema parlamentario y creyó que con la figura del jefe de gabinete de ministros se aproximaban a un sistema mixto. El gobierno de Javier Milei ha dejado al descubierto que ninguna de las reformas introducidas ha conseguido atenuar el presidencialismo que sigue campando a sus anchas, permitiendo toda clase de atropellos institucionales.
El Presidente cuenta con dos herramientas institucionales para acallar la voz del Congreso. Una es la mayoría agravada de los dos tercios de los presentes que exige la Constitución para insistir en la sanción de una ley vetada por el Poder Ejecutivo. La otra es la facilidad para acudir al uso de los Decretos de Necesidad y Urgencia (DNU) pese a la regulación del artículo 99 de la Constitución Nacional que pretendió convertirlo en un recurso de uso excepcional. La Constitución es clara en que no pueden dictarse DNU en materia penal, tributaria, electoral o de partidos políticos, pero en la práctica este límite ha pasado a cumplir la función de legitimar cualquier DNU en cualquier otra materia. Luego la Ley 26.122, que exige el rechazo de ambas cámaras para que un DNU quede formalmente rechazado, vino a remachar la tarea. Esta invasión del Poder Ejecutivo en el ámbito del Poder Legislativo no existe y sería considerada absurda en un régimen parlamentario.
Ahora que se discute en el Congreso una nueva redacción de la Ley 26.122, es posible que se corrija la anomalía de los DNU. Voces cercanas al Presidente anuncian que Milei acudiría nuevamente al veto de la nueva norma. Sin embargo, al tratarse de una ley especial, sancionada con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada cámara, en desarrollo de una disposición constitucional, no parece admisible que el Presidente tenga facultades para vetarla.
La búsqueda del fusible
En el dictamen del Consejo para la Consolidación de la Democracia se reconoce explícitamente que “la jerarquización política de los ministros, consecuencia del aumento de su responsabilidad parlamentaria, los convertirá en fusibles eficaces para la protección de la figura presidencial en las situaciones de crisis”. Por ese motivo la Constitución incorporó en el artículo 101 la posibilidad de interpelar al Jefe del Gabinete de Ministros mediante el tratamiento de una moción de censura que puede ser iniciada con el voto de la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cualquiera de las Cámaras. Para removerlo hace falta el voto de la mayoría absoluta de los miembros de ambas cámaras.
Es posible que en estos días se lleve a efecto ese procedimiento que hasta ahora nunca había sido utilizado. Sin embargo, existen dudas sobre el efecto práctico, que ya quedaron expuestas en la intervención de Alfredo Vítolo en los debates del Consejo. Al explayarse sobre las peculiaridades de nuestro sistema presidencial, Vítolo manifiesta que “se identifica al Poder Ejecutivo con todo el régimen institucional”. De allí que “si el Presidente es un líder hegemónico, al agotarse su proyecto político o sus posibilidades, se agota todo el sistema”. Como lo demuestra la situación actual, bajo una presidencia de claro perfil hegemónico, no se percibe que el cambio del Jefe del Gabinete de Ministros pueda atenuar o eludir una crisis de gobierno, aunque incuestionablemente tenga un enorme peso simbólico.
El problema de fondo
Las incontables crisis de gobierno que se han producido en América Latina demuestran claramente que el problema de fondo radica en el propio diseño del sistema presidencialista que otorga un mandato rígido al Presidente por un período de cuatro o más años. Es notable la diferencia en este punto con los sistemas parlamentarios, que están basados en la premisa de que la soberanía popular descansa en el Parlamento, y que el Primer Ministro es un mero delegado del Congreso de Diputados. De esta manera su designación es siempre provisional, y su mandato puede ser revocado por una simple mayoría de diputados que puede tomar esta decisión en una “moción de censura”. A diferencia de lo que se piensa, esta característica no hace al sistema más inestable, dado que exige una sólida coalición parlamentaria que respalde al ejecutivo a efectos de hacer posible su designación. Esa dependencia del consenso parlamentario impide que el ejecutivo adopte comportamientos hegemónicos y le quita dramatismo a las crisis de gobierno, que resultan ser más atenuadas.
En el sistema presidencialista argentino, el Presidente solo puede ser destituido por juicio político en un trámite tan farragoso que deja poco lugar a que esa hipótesis pueda desplegarse en la realidad. Según lo regulado en el artículo 53 de la Constitución Nacional, solo la Cámara de Diputados tiene el derecho a acusar ante el Senado al Presidente (también al Vicepresidente, al Jefe del Gabinete de Ministros, a los ministros y a los miembros de la Corte) en los casos de mal desempeño o delito en el ejercicio de sus funciones, pero necesita contar con una mayoría reforzada de dos terceras partes de sus miembros presentes para abrir el procedimiento. Al Senado le corresponde juzgar en juicio público al Presidente u otro acusado, y ninguno será declarado culpable si no se alcanza la mayoría de los dos tercios de miembros presentes (artículo 59). Hasta ahora, a lo largo de la historia argentina, se han registrado algunos intentos de juicio político contra el Presidente, pero ninguno ha prosperado.
La paradoja del régimen presidencialista
Bastan un par de ejemplos para demostrar la paradoja del sistema de mandato rígido del presidencialismo. Pensemos en el DT de un equipo de fútbol. ¿Aceptaría la Comisión Directiva otorgar un mandato rígido de cuatro años al entrenador, con independencia de los resultados que obtenga el equipo en el campeonato en el que participa? Traslademos la misma pregunta a la relación que vincula a tantos gerentes de empresas con sus Consejos de Administración. ¿Aceptaría la dirección contratar a un gerente garantizándole una permanencia de cuatro años con independencia de los resultados obtenidos por la empresa? Estos sencillos ejemplos de la vida cotidiana demuestran lo antifuncional que resulta en la vida moderna otorgar mandatos rígidos sin vincularlos a los resultados. Con el agravante que suponen para un país los daños irreversibles que puede provocar un Presidente mesiánico que pretenda implantar modelos surrealistas, alejados del sentido común. Los estilos de presidencialismos autoritarios de Donald Trump en Estados Unidos, Javier Milei en la Argentina y Nayib Bukele en El Salvador debieran ser una invitación ineludible a revisar las bases de un sistema que deja a los pueblos indefensos frente a las tropelías de Presidentes iluminados.
La posibilidad de sustituir al sistema presidencialista por un sistema parlamentario no aparece todavía en el horizonte mental de los argentinos, pero luego de estas experiencias exasperantes es posible que el tema termine instalándose. Hasta ahora el fusible del jefe del gabinete de ministros no ha demostrado su utilidad práctica y en el futuro será necesario indagar en las posibilidades de cambios más audaces. Gran parte del fracaso de la administración estatal en nuestro país se explica por la naturaleza de un sistema institucional que no se ajusta a los modernos sistemas de gestión pública. No se trata de elegir una excentricidad sino de ir en busca de un sistema muy experimentado que predomina en casi todas las democracias modernas del mundo. La Argentina ya transitó por una suerte de gobierno parlamentario cuando la Asamblea Legislativa designó a cargo del Poder Ejecutivo al senador Eduardo Duhalde.
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