Metamorfosis urbana
La Ciudad Autónoma de Buenos Aires, históricamente concebida como una metrópolis de clases medias propietarias, atraviesa una reconfiguración estructural de su tejido social y urbano que desafía las políticas públicas tradicionales.
La actual emergencia habitacional en la Ciudad afecta a medio millón de porteñas y porteños, insertándose en un escenario nacional donde más de diez millones de personas dependen del mercado de alquiler para satisfacer su necesidad básica de techo. Este volumen demográfico convierte la "cuestión de los inquilinos" en uno de los problemas estructurales más agudos de la gestión urbana contemporánea, conjuntamente con la cuestión de la proliferación de villas y el aumento de su densidad demográfica.
Durante las últimas cuatro décadas, la estructura demográfica y habitacional de la ciudad se ha transformado profundamente. La narrativa de la movilidad social ascendente vinculada a la adquisición de la vivienda propia se ha fracturado ante la ausencia crónica de crédito hipotecario accesible. También se ha fracturado ante la realidad de un mercado inmobiliario dolarizado (con salarios en pesos), especulativo y orientado a la creación de activos financieros alimentados en parte por el lavado de dinero.
Estos factores macroeconómicos han empujado a vastos sectores de la clase media y a los sectores populares a una condición de inquilinato permanente, lo que los transformó en "deudores eternos" con relación al acceso a la vivienda y consolidó una generación de inquilinos crónicos.
En este contexto, surge la propuesta de una garantía pública, universal y obligatoria para los alquileres. Al proponer que el Estado asuma el rol de garante principal, se busca desmantelar las barreras de entrada que hoy excluyen sistemáticamente a jóvenes, trabajadores informales y familias vulnerables, redefiniendo las reglas del juego en el mercado de alquileres.
Radiografía de la crisis
La identidad urbana de Buenos Aires está cambiando. Los datos censales y las proyecciones actuales ilustran un desplazamiento masivo de la propiedad hacia la mera tenencia de la vivienda. Si en el imaginario colectivo Buenos Aires era una ciudad de propietarios, la estadística impone el fenómeno de la inquilinización como una nueva realidad.
La proporción de hogares inquilinos ha escalado del 29,9% en 2010 al 36,4% en 2022. Sin embargo, la proyección para este año 2025 es aún más contundente, estimando que aproximadamente más del 40% de los hogares porteños serán inquilinos.
Este fenómeno implica que casi la mitad de la población de la ciudad no es dueña del suelo ni de la vivienda que habita, lo que genera una vulnerabilidad estructural habitacional frente a las fluctuaciones del mercado, la economía y las decisiones de los propietarios. La "inquilinización" deja de ser una etapa transitoria en el ciclo de vida de las personas para convertirse en una condición estructural de la ciudadanía porteña.
La segunda dimensión crítica de este diagnóstico es la financiera. La relación entre el costo del alquiler y los ingresos del hogar es el indicador estándar de asequibilidad. Históricamente, se considera que un hogar se encuentra en estrés financiero cuando destina más del 30% de sus ingresos a la vivienda. En Buenos Aires, este umbral ha sido ampliamente superado.
El Instituto de la Vivienda de la Ciudad de Buenos Aires publicó un informe en diciembre de 2022, donde señala que “el alquiler representa en promedio el 32,6% del total de los ingresos de los inquilinos —sin considerar expensas u otros gastos asociados—”. A la vez advierte que el 34,2 % de los hogares inquilinos destinan entre el 31% y el 50% de sus ingresos totales al pago del alquiler. Pero también resalta que, en la zona sur, que es la zona más empobrecida de la ciudad, casi un 20% de los hogares destinan más del 50% de sus ingresos al pago del alquiler. A esto último vale sumar un trabajo del CELS y otros (2022) que relevó que en el 2021 el 24% de los hogares destinaron más de la mitad de sus ingresos a pagar el alquiler; en 2022 esa proporción aumentó al 32%.
Tras la desregulación del DNU 70/2023, la Encuesta Nacional Inquilina de septiembre de 2024 reveló que casi el 50% de los ingresos totales del hogar se destinan exclusivamente al pago del alquiler, sin considerar expensas ni tarifas de servicios públicos. En este contexto, la proyección para 2025 sitúa la carga entre el 45% y el 50% y describe un escenario de inviabilidad económica para miles de familias. Cuando un hogar debe destinar la mitad de sus ingresos solo para pagar el alquiler (sin contar expensas, servicios ni alimentación), se produce una contracción forzada del consumo en otros rubros básicos, afectando la calidad de vida general y la economía urbana en su conjunto.
La "inquilinización" se da en un contexto de una completa desregulación del mercado de alquileres generada por el DNU tiránico N.º 70/2023. Este DNU, si bien aumentó la oferta nominal de unidades, consolidó prácticas de contratación en moneda extranjera, plazos arbitrarios y contratos con cláusulas abusivas, empujando a los inquilinos de menores recursos a un mercado paralelo (pensiones, hoteles familiares, contratos de palabra) donde la precariedad es absoluta y los precios por metro cuadrado son paradójicamente más altos que en el mercado formal.
El mecanismo de exclusión del mercado
La crisis no es solo de precios, sino también de acceso. Las barreras de entrada al mercado formal de alquileres en la Ciudad de Buenos Aires actúan como un filtro socioeconómico riguroso que deja fuera a vastos sectores de la población. Estas barreras se materializan en el sistema de garantías vigente.
El requisito tradicional para alquilar en la ciudad es contar con una "garantía propietaria de un familiar directo". Esto implica que un familiar debe poner su inmueble (ubicado en CABA) como respaldo del contrato. Este requisito es un mecanismo de exclusión sistémica. En una ciudad donde la propiedad se concentra cada vez en menos manos, exigir una garantía propietaria es demandar un linaje patrimonial.
Este sistema penaliza a quienes no tienen herencia inmobiliaria en la ciudad: migrantes internos y externos, jóvenes de primera generación de profesionales y familias trabajadoras que han perdido su capital. La garantía propietaria transforma el alquiler —un contrato comercial— en un acuerdo dependiente de las relaciones familiares y la riqueza acumulada del entorno social del inquilino.
Ante la obsolescencia de la garantía propietaria, surgió la "garantía financiera" (seguros de caución) ofrecida por bancos y aseguradoras privadas. Si bien se presenta como una solución de mercado, constituye una barrera adicional y costosa.
- Costos prohibitivos: El costo de estos seguros oscila entre mes y medio y dos meses de alquiler. Este monto se suma al depósito, al mes de adelanto y a los gastos de mudanza, creando una barrera de entrada monetaria de cuatro a cinco meses de alquiler para ingresar a una vivienda.
- Filtros de riesgo: Las aseguradoras replican la lógica bancaria, exigiendo demostración de ingresos formales altos (relación cuota/ingreso del 30%) y un historial crediticio impecable.
- Exclusión: Este esquema deja afuera automáticamente a trabajadores informales, monotributistas de categorías bajas, estudiantes y trabajadores con ingresos variables. Solo aseguran a "quienes pueden demostrar ingresos formales altos".
La preponderancia de este requisito es tal que el Gobierno de la Ciudad lanzó el programa "Garantía + Fácil" para bonificar hasta el 70% del costo del seguro, reconociendo implícitamente que sin este instrumento financiero, el acceso al alquiler está vedado para gran parte de la población.
El programa "Garantía BA" es un "fracaso rotundo", pudiendo acceder al programa tan solo un número de hogares contados con los dedos de las manos. Garantía BA funciona como un subsidio al pago de una garantía financiera privada. El Estado no garantiza, sino que ayuda a pagarle a una aseguradora privada. Esto transfiere recursos públicos al sector financiero sin resolver los requisitos de calificación crediticia que excluyen a la mayoría. Es un modelo ineficiente que no altera la lógica de exclusión del mercado.
Desde la óptica del oferente, la exigencia de garantías draconianas es una respuesta racional ante la inseguridad jurídica. El propietario percibe un riesgo asimétrico: la posibilidad de que un inquilino deje de pagar y se atrincheren en la propiedad durante un proceso de desalojo que puede demorar entre 18 y 24 meses en la Justicia Civil. Durante ese lapso, el propietario pierde la renta, debe pagar expensas e impuestos y afronta la depreciación del activo y los costos legales.
Esta aversión al riesgo se traduce en dos comportamientos nocivos para el bienestar general. El alquiler inicial se fija más alto para cubrir la eventualidad de meses impagos o inflación futura no capturada por los índices. O muchos propietarios prefieren mantener el inmueble vacío o volcarlo al alquiler temporario turístico (Airbnb), donde la rentabilidad es mayor y el riesgo de ocupación es menor, sustrayendo unidades del mercado residencial permanente.
La inquilinización de la pobreza
En las villas porteñas, el proceso de inquilinización se ha acelerado, superando el 30% en muchos barrios populares. Contrario a la intuición de que la informalidad abarata costos, el informe revela que la precariedad es costosa. Las familias en estas zonas llegan a pagar entre 400.000 y 500.000 pesos por mes por una sola habitación con baño y cocina compartida.
Este fenómeno evidencia la perversidad de las barreras de entrada del mercado formal. Al no poder acceder a un departamento en la ciudad formal por falta de garantía propietaria o recibo de sueldo, las familias quedan cautivas del mercado informal de las villas, donde pagan precios exorbitantes por condiciones de hacinamiento.
Sistema de garantía pública, universal y obligatoria
Ante este diagnóstico de fallos en el mercado y exclusión social, se propone la creación de un sistema de garantía pública, universal y obligatoria.
La propuesta se fundamenta en la redefinición de la vivienda de alquiler. Ya no se la concibe como un simple acuerdo entre privados sujeto a la ley de la selva económica, sino como parte de un nuevo "servicio público que el Estado debe garantizar".
El GCBA tiene la facultad de regular el acceso a la vivienda como un servicio público, al igual que ha dispuesto que la salud y la educación constituyan también un servicio público y, de esta forma, ejercer facultades de regulación. El alquiler formaría parte de la gestión privada del servicio público de vivienda, al igual que, por ejemplo, el de educación tiene una parte de gestión privada a través de las escuelas privadas y las confesionales.
Los pilares del sistema serían:
- Universalidad y obligatoriedad: La Garantía Pública sería obligatoria para todos los contratos de alquiler habitacional en la ciudad y el propietario no podría rehusarse a aceptarla y estaría prohibido que exija otro tipo de garantía.
- Financiamiento: Las familias inquilinas depositarían el conocido “depósito en garantía” en el Fondo de Garantía de Alquileres (FGA) en vez de entregárselo al propietario. Con este aporte se crearía un fondo solidario que otorgaría sustentabilidad económica al sistema. El aporte es devuelto al final del alquiler descontando la proporción de los gastos que haya tenido el FGA por activación del seguro por incumplimientos de la familia inquilina. El FGA también generará ingresos a través de la administración financiera de los depósitos en garantía.
También se podría explorar establecer un impuesto al alquiler en cabeza de los propietarios en caso de que el FGA necesite mayor capital al inicio. - Estado como garante: El GCBA asume el rol de fiador solidario principal y pagador de última instancia a través del dinero del FGA. El sistema garantizará agilidad en el pago para generar confianza. Ante la falta de pago del inquilino u otro incumplimiento, el propietario notificará el impago a través de una plataforma digital. El sistema notifica al inquilino otorgando un plazo de gracia de 72 horas. Si no se verifica el pago, el FGA disparará automáticamente la transferencia al CBU del propietario.
- La operatividad del sistema recae en la creación del Fondo de Garantía de Alquileres (FGA), creado por el GCBA y administrado financieramente por el Banco Ciudad. En lugar de que el depósito de garantía (un mes) quede inmovilizado en manos del propietario o la inmobiliaria, este se deposita en el FGA. La acumulación de estos depósitos genera una masa de capital que el Banco Ciudad administra e invierte. Los rendimientos de este fondo financian la cobertura de los siniestros.
Para dimensionar la capacidad de este mecanismo, consideremos un escenario conservador basado en datos de mercado actuales. Supongamos una adhesión gradual hasta alcanzar 200.000 contratos registrados (aproximadamente 40% del mercado de alquileres de CABA). El valor promedio de un alquiler de dos ambientes en CABA (2024/25) está estimado en 450.000 pesos. Esto daría como resultado una masa de liquidez administrada de 450.000 x 200.000 = 90.000 millones de pesos. Esta masa de liquidez, invertida a tasas de mercado, generaría un flujo de caja mensual gigantesco. Este interés sería suficiente para financiar no solo los tribunales de vivienda y los servicios de mediación, sino también para cubrir los gastos del sistema.
El fondo cubriría alquileres impagos y eventuales daños al inmueble. El propietario tendrá la certeza de que va a cobrar el alquiler y los eventuales daños directamente del Estado. - El pago realizado por el FGA al propietario implica, de pleno derecho, la subrogación legal del Estado en los derechos del acreedor. La deuda dejará de ser una obligación contractual civil (alquiler) y pasará a ser una deuda administrativa con el gobierno de la ciudad por "reembolso de asistencia financiera".
La clave de la eficiencia del sistema radica en evitar el juicio civil ordinario de cobro de pesos. Por lo tanto, el sistema contemplaría dotar al "Certificado de Deuda" emitido por el administrador del FGA del carácter de título ejecutivo hábil, equiparable al certificado de deuda de ABL o Patentes emitido por AGIP. También se contaría con la facultad para trabar medidas cautelares sobre cuentas bancarias, activos financieros y bienes registrables con gran velocidad. El cobro sería gestionado por el cuerpo de mandatarios, cuyos honorarios y costas recaen sobre el deudor, desincentivando la litigiosidad.
El Estado tiene mejores herramientas para el recupero de deuda que un particular. Al pagarle al propietario, el FGA se subroga en la deuda y puede gestionar el cobro al inquilino moroso mediante planes de facilidades, vía administrativa o proceso judicial ejecutivo, lo que mejora la tasa de recupero y saneamiento del fondo. - El inquilino deudor solo podría volver a ingresar al sistema si paga la deuda, la refinancia o si consigue una autorización por haber ingresado en algún plan social habitacional.
El sistema propuesto ofrece una seguridad superior a la actual para los propietarios. Hoy, la seguridad del propietario depende de la solvencia del garante y de los tiempos judiciales para ejecutar una garantía. Con el FGA, el cobro está asegurado por el Estado. - El acceso a esta garantía estatal está condicionado al registro del contrato en un Registro Público de Contratos (RPC). Si el contrato no se registra, el propietario no podrá ejecutar ninguna garantía ni fianza, ya que se encontrarían prohibidas.
Lecciones del mundo
La propuesta para la Ciudad de Buenos Aires se inscribe en una tendencia global de intervención estatal en los mercados de alquiler para asegurar el acceso a la vivienda.
El referente principal es el sistema francés Visale, calificado como el sistema de garantía pública más avanzado del mundo. Es un sistema de adhesión voluntaria donde el Estado garantiza el pago del alquiler y los gastos de restitución del inmueble. Cubre hasta 36 mensualidades impagadas y daños por el valor de dos meses más cargas. Es totalmente gratuito para inquilinos y propietarios. Se financia mediante un impuesto a las empresas. Esta política revolucionó el mercado de alquiler francés al eliminar la necesidad del garante físico tradicional, democratizando el acceso para jóvenes y trabajadores precarios. Los pagos al propietario se realizan de manera rápida (aproximadamente en 15 días).
Por su parte, Uruguay ofrece un modelo regional exitoso a través de la Contaduría General de la Nación (CGN). Se basa en la retención directa del alquiler del salario o jubilación del inquilino. La cobertura es total, mientras dure el contrato. Tiene un costo para el usuario (comisión mensual del 3%). El Estado actúa como intermediario financiero que asegura el flujo de fondos.
Hacia un nuevo pacto habitacional
La Ciudad de Buenos Aires se encuentra ante una encrucijada histórica. La inercia del mercado actual, con su tendencia a la inquilinización, y el aumento de la carga del alquiler sobre los ingresos familiares conducen a una crisis social insostenible.
La propuesta de garantía pública, universal y obligatoria emerge como una solución integral, técnicamente viable y socialmente necesaria en un contexto de crisis habitacional. No se trata solo de facilitar un contrato, sino de reconocer el derecho a la ciudad y el derecho a la vivienda adecuada. Al eliminar la barrera de la garantía propietaria y financiera, se democratiza el acceso al alquiler. Al asegurar el cobro estatal al propietario, se incentiva la oferta y la formalización.
La comparación internacional valida el modelo: países desarrollados como Francia han entendido que el mercado de alquileres requiere de un "tercero pagador" confiable —el Estado— para funcionar eficientemente y con equidad. La implementación del FGA y el Registro Público de Contratos en CABA constituiría la reforma urbana más significativa de las últimas décadas. Esto permitiría mitigar la situación de vulnerabilidad y necesidad de las familias inquilinas, devolviendo al Estado su rol regulador y protector en una dimensión esencial de la vida humana: el habitar.
El fracaso de los parches actuales ("Garantía BA") y la crueldad del mercado informal en las villas son pruebas suficientes de que el tiempo de las soluciones de mercado puro ha terminado. La garantía pública se presenta, así, como la piedra angular de un nuevo pacto habitacional para Buenos Aires que debería avanzar hasta que volvamos a ser una sociedad de propietarios.
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