Autorización de los Ejercicios "Tridente" y "Solidaridad"
El 30 de septiembre de 2025, el Boletín Oficial publicó el Decreto de Necesidad y Urgencia 697/2025. Dicho decreto autoriza dos operaciones militares internacionales distintas.
La primera autorización concierne al ejercicio "Solidaridad". Este habilitó la salida de personal y medios de las Fuerzas Armadas argentinas hacia Puerto Varas, República de Chile, para participar en un entrenamiento conjunto de coordinación de respuestas ante catástrofes y desastres naturales, programado entre el 6 y el 10 de octubre de 2025.
La segunda autorización, y el epicentro de la controversia soberana y constitucional, permite el ingreso a territorio argentino de personal y medios de las Fuerzas Armadas de los Estados Unidos de América para participar en el ejercicio "Tridente". Este ejercicio combinado de fuerzas navales especiales, programado entre el 20 de octubre y el 15 de noviembre de 2025, involucra a un contingente de hasta treinta efectivos de la Guerra Especial Naval (Naval Special Warfare, NSW), una unidad de élite de la Armada estadounidense.
El decreto designa como sedes de estas maniobras tres de las bases navales más estratégicas del país: Mar del Plata, en la provincia de Buenos Aires; Puerto Belgrano, el principal complejo naval de la Armada Argentina, y Ushuaia, en la provincia de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur.
Adicionalmente, el DNU estipula que los gastos derivados de la estadía de las tropas extranjeras, estimados en más de 60 millones de pesos, serán cubiertos con fondos presupuestarios de la Armada Argentina. Al presentar la medida como un paquete de "cooperación militar internacional", Milei intenta enmarcar la autorización para el ingreso de tropas estadounidenses, un acto de profundas implicaciones soberanas, como una gestión administrativa de rutina, ocultando la excepcionalidad y la inconstitucionalidad de la decisión.
Un DNU sin urgencia constitucional
El Poder Ejecutivo fundamentó el uso de la herramienta excepcional del DNU en torno a dos ejes: la inminencia de las fechas programadas y el perjuicio estratégico que implicaría la no participación.
En primer lugar, Milei aduce que los ejercicios militares ya contaban con fechas definidas e inminentes, lo que creaba una situación de urgencia temporal que impedía aguardar los tiempos del trámite legislativo ordinario. En segundo lugar, el decreto sostiene que la no participación en el ejercicio "Tridente" "afectaría significativamente el adiestramiento naval en operaciones combinadas con la Armada de los Estados Unidos de América" y debilitaría la cooperación internacional.
Crucialmente, el Ejecutivo reconoce haber enviado "oportunamente" al Congreso un proyecto de ley para obtener la autorización correspondiente, pero señala que dicha iniciativa aún no había sido tratada por los legisladores. Este argumento, lejos de fortalecer la posición del gobierno, ha sido el principal flanco de las críticas jurídicas.
La demora o la falta de tratamiento legislativo de un proyecto no constituye la "imposibilidad" constitucional que habilita un DNU; por el contrario, es parte inherente del proceso deliberativo democrático. La urgencia, en este caso, no parece derivar de una crisis externa e imprevista, sino de la propia planificación del Ejecutivo y su incapacidad para alinear el cronograma de los ejercicios con el calendario legislativo, configurando lo que los demandantes han calificado como una "urgencia autogenerada".
La constitucionalidad del DNU 697/2025 debe ser evaluada a la luz de una arquitectura jurídica jerárquica y precisa que regula la defensa nacional y, específicamente, la presencia de fuerzas militares extranjeras en el territorio argentino.
Dos artículos de la Constitución son centrales para este análisis. El artículo 75, inciso 28, de manera inequívoca y taxativa, atribuye al Congreso la facultad exclusiva de "permitir la introducción de tropas extranjeras en el territorio de la Nación, y la salida de las fuerzas nacionales fuera de él".
La decisión de permitir la presencia de fuerzas armadas de otra nación en el territorio propio es uno de los actos de mayor trascendencia que un Estado soberano puede realizar. Implica consideraciones de defensa, relaciones exteriores, soberanía y seguridad nacional. Por esta razón, la Constitución confiere esta potestad al Congreso, el órgano que encarna la representación de la voluntad popular en su máxima expresión, tanto en su dimensión poblacional (Cámara de Diputados) como federal (Senado).
La "urgencia" alegada, vinculada a las fechas de los ejercicios, es de naturaleza logística y administrativa, no una emergencia constitucional. Los ejercicios militares internacionales se planifican con meses o incluso años de antelación, lo que desvirtúa cualquier argumento de imprevisibilidad. La falta de previsión del Ejecutivo para alinear su cronograma con el Legislativo no crea el estado de necesidad que la Constitución exige.
El artículo 99, inciso 3, establece el régimen de los DNU. Comienza con una prohibición general: "El Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso, bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo".
La regla es una prohibición categórica: el Presidente no puede emitir disposiciones de carácter legislativo, y cualquier acto que lo haga es sancionado con la "nulidad absoluta e insanable". La excepción solo se activa cuando se cumplen simultáneamente dos condiciones:
- Imposibilidad fáctica: Deben existir "circunstancias excepcionales" que hagan materialmente "imposible seguir los trámites ordinarios" para la sanción de una ley. Esto no se refiere a una inconveniencia política o a la falta de mayorías legislativas, sino a situaciones de catástrofe o conmoción que impidan físicamente el funcionamiento del Congreso.
- Materia no prohibida: El DNU no puede versar sobre materia penal, tributaria, electoral o de régimen de los partidos políticos. Aunque la defensa nacional no figura en esta lista explícita, la naturaleza del artículo 75, inciso 28, como una competencia exclusiva y soberana del Congreso sugiere que se trata de una materia implícitamente vedada a la legislación de facto del Ejecutivo.
La Ley 25.880 (sancionada en 2004) reglamenta el procedimiento específico para dar cumplimiento al mandato del artículo 75, inciso 28. Establece que el Poder Ejecutivo debe solicitar la autorización al Congreso mediante la presentación de un proyecto de ley. La norma detalla la exhaustiva información que tiene que acompañar a dicho proyecto, incluyendo los fundamentos políticos, estratégicos y operativos de la actividad; los países participantes; el tipo y cantidad de efectivos y armamento; los costos estimados y las fuentes de financiamiento. La existencia de esta ley, que prescribe un camino legislativo claro y detallado, hace aún más notoria la desviación procedimental que supone el DNU.
La falta de tratamiento de un proyecto de ley por parte del Congreso no habilita al Ejecutivo a legislar por decreto. El silencio o la demora del Legislativo es una forma de expresión política. Forzar una decisión por vía de un DNU es, en esencia, una coacción al proceso democrático. La mera conveniencia política o la impaciencia del Ejecutivo no son causales constitucionales.
Permitir que el Ejecutivo legisle por decreto cada vez que no logra una aprobación legislativa expedita equivaldría a anular la función del Congreso y a consagrar una "tiranía de la urgencia" definida por el propio Poder Ejecutivo.
Por estos motivos, el Observatorio del Derecho a la Ciudad y Naturaleza de Derechos interpusieron una acción de amparo ante el juzgado federal de Ushuaia, solicitando la declaración de inconstitucionalidad y nulidad del DNU 697/2025, así como una medida cautelar para la suspensión inmediata del ejercicio "Tridente".
La práctica histórica de autorización congresional para ejercicios militares
Durante gran parte de su historia, la Argentina mantuvo un principio de cero tropas extranjeras, salvo casos muy excepcionales. Tras la independencia y a lo largo del siglo XIX, la presencia de tropas foráneas se asoció a invasiones o intervenciones no deseadas (por ejemplo, las invasiones inglesas de 1806-07 en Buenos Aires, o más tarde las ocupaciones temporales de potencias europeas en puertos argentinos para cobranzas de deuda).
Estas experiencias forjaron un rechazo cultural y legal a permitir fuerzas extranjeras en suelo patrio sin consentimiento. De hecho, ya la Constitución de 1853 incluyó la atribución congresual sobre tropas extranjeras precisamente para evitar que un Poder Ejecutivo pudiera, por acuerdo propio, permitir un desembarco extranjero que pusiera en riesgo la soberanía. Hubo, sin embargo, casos puntuales: por ejemplo, a fines del siglo XIX y principios del XX, visitas de escuadras navales extranjeras de cortesía (inglesas, alemanas, etc.) eran autorizadas tácitamente por el gobierno argentino, pero normalmente se encuadraban en protocolos diplomáticos muy acotados (sin permanecer fuerzas armadas extranjeras más allá de unos días en puertos para ejercicios de camaradería). Esos eventos protocolarios son precursores de lo que la ley hoy denomina actividades de ceremonial o cortesía, permitidas sin necesidad de ley explícita debido a su brevedad y carácter simbólico.
En 1865, en el preludio de la guerra de la Triple Alianza, el Congreso argentino denegó el permiso solicitado por Paraguay para que su ejército transitara por el territorio de Misiones. Décadas más tarde, en 1891, el paso no autorizado de tropas bolivianas y chilenas durante la guerra del Pacífico generó una interpelación en la Cámara de Diputados y reclamos diplomáticos por parte del gobierno argentino a ambos países, reafirmando que la autorización congresional es un acto de soberanía insustituible, tanto en tiempos de paz como de guerra.
Tras el retorno a la democracia en 1983 y especialmente en la década de 1990, la Argentina empezó a participar activamente en ejercicios militares multinacionales en el marco de la cooperación hemisférica. Por ejemplo, nuestro país ha sido parte de los ejercicios navales UNITAS (tradicional ejercicio anual con la Armada de Estados Unidos y marinas latinoamericanas) y ha organizado ediciones de dicho ejercicio en aguas argentinas. Cuando la Argentina fue anfitriona de UNITAS u operativos similares, siempre se tramitó una autorización legislativa.
Ya en los ‘90, con Menem, la Argentina intensificó su cooperación militar con Estados Unidos (llegó a ser nombrada aliado Extra-OTAN en 1998) y realizó ejercicios como “Cabañas” (fuerzas aéreas conjuntas) o “Aguila” (ejercicio combinado de paracaidistas con Estados Unidos). Todos estos casos pasaron por el Congreso sin mayor escándalo, pues eran vistos como parte de la normalización de relaciones tras la Guerra Fría.
Durante la primera guerra del Golfo, el Presidente Carlos Menem decidió la participación argentina en la coalición liderada por Estados Unidos enviando al Golfo Pérsico dos aviones (un Boeing 707 y un Hércules), el destructor Almirante Brown y dos corbetas: la Spiro y la Rosales. Lo hizo por decreto del Poder Ejecutivo, sin esperar una ley del Congreso, invocando la urgencia del conflicto bélico. Esto ocurrió antes de la reforma de 1994 (cuando no existía la actual regulación constitucional de los DNU). Aun así, generó fuertes críticas en su momento por exceder las atribuciones ejecutivas, y evidenció un vacío legal que la reforma constitucional buscó subsanar. El marco normativo pos-1994 buscó regular y limitar la utilización de los DNU justamente a raíz de estos episodios históricos. En 1991 el debate giró en torno a la legalidad de la decisión de Menem (finalmente tolerada por la excepcionalidad de la situación internacional), pero quedó claro que se requería una solución institucional que involucrase al Congreso en el futuro.
Desde la reforma del '94, ese mandato se ha seguido fielmente hasta la reciente excepción de Milei. El primer antecedente de excepción de la gestión Milei es el DNU 774/2024, dictado en 2024, mediante el cual el Ejecutivo autorizó la salida de fuerzas y medios militares argentinos para participar en ejercicios internacionales en el extranjero. Aquel decreto se justificó en razones similares (evitar perder entrenamientos comprometidos) y, aunque también recayó sobre materia del art. 75 inc. 28 (la “salida de fuerzas nacionales”), generó menos controversia pública que el ingreso de tropas extranjeras. La práctica constitucional argentina ha sido más flexible interpretando la salida de tropas propias –por ejemplo, para misiones de paz de la ONU o ejercicios en el exterior– dado que se la considera menos riesgosa para la soberanía interna. Sin embargo, sigue siendo formalmente competencia del Congreso y hacerlo vía DNU implica igualmente un acto discutible. La distinción radica en que, cuando salen tropas nacionales, no se afecta directamente jurisdicción territorial ni hay fuerzas foráneas operando dentro del país (lo cual reduce el recelo político). En cambio, el ingreso de tropas extranjeras supone una intromisión directa en territorio nacional, afectando potencialmente la seguridad interior y el control efectivo del Estado sobre su espacio soberano.
Desde la sanción de la Ley 25.880, los sucesivos gobiernos, de distinto signo político, han cumplido con el requisito de solicitar la aprobación del Congreso para la realización de ejercicios militares combinados.
Un ejemplo emblemático es el de los ejercicios navales multinacionales UNITAS, en los que la Argentina ha participado históricamente. La autorización para la participación de la Armada Argentina y el ingreso de fuerzas navales de otros países, principalmente de los Estados Unidos, se ha tramitado de manera rutinaria a través de leyes específicas sancionadas por el Congreso nacional. Documentos como la Ley 25.907 de 2004, que autorizó la participación en "Unitas XLV", o la más reciente Ley 27.735 de 2023, que hizo lo propio para el período 2023-2024, son prueba fehaciente de esta tradición.
Estos precedentes demuestran un consenso duradero sobre la competencia exclusiva del Congreso en esta materia. Se reconoce que las decisiones que afectan la soberanía y la defensa nacional requieren el mayor respaldo democrático posible.
La geopolítica en juego
El DNU 697/2025 no puede ser analizado como un acto de gobierno aislado. Debe interpretarse en el marco de una reorientación profunda y explícita de la política exterior argentina bajo la administración del Presidente Milei. El gobierno nacional ha proclamado una política de "occidentalización dogmática" y un alineamiento incondicional con los Estados Unidos e Israel, a quienes considera sus principales aliados estratégicos.
Esta decisión se manifiesta en una serie de gestos y acciones que van más allá de los ejercicios militares. Incluyen, por ejemplo, la solicitud formal para que la Argentina se convierta en "socio global" de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN), un hecho sin precedentes para un país latinoamericano, así como una serie de encuentros de alto nivel entre el Presidente argentino y altos funcionarios estadounidenses, incluyendo la jefa del Comando Sur, generala Laura Richardson.
Este realineamiento busca obtener respaldo político y financiero de Washington en un momento de severa crisis económica interna. Sin embargo, este giro estratégico no está exento de costos y riesgos. Abandona la tradicional política exterior argentina de pragmatismo y equidistancia relativa entre las grandes potencias, particularmente entre Estados Unidos y China, principal socio comercial del país. Al adoptar una postura de alineamiento explícito, la Argentina se inserta de lleno en la rivalidad sistémica global.
Preocupaciones soberanas
La elección de las locaciones para el ejercicio "Tridente" es de una importancia geopolítica capital. La realización de maniobras conjuntas con fuerzas especiales de Estados Unidos en la Base Naval de Ushuaia ha encendido las alarmas. Ushuaia no es una base cualquiera; es la ciudad más austral del mundo, la capital de la provincia de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur, y el principal punto de proyección logística y científica de la Argentina hacia el continente antártico.
Su proximidad al estrecho de Magallanes, al canal Beagle y a las Islas Malvinas, Georgias del Sur y Sandwich del Sur (territorios bajo disputa de soberanía con el Reino Unido), convierte a cualquier presencia militar extranjera en la zona en un hecho de extrema sensibilidad.
Permitir el despliegue de tropas estadounidenses en este enclave estratégico podría ser interpretado como una concesión que debilita los históricos reclamos de soberanía de la Argentina en el Atlántico Sur, una región de incalculable valor por sus bienes comunes (hidrocarburos, pesca, biodiversidad) y su importancia geoestratégica.
Los riesgos de normalizar la extralimitación ejecutiva
Más allá del destino final del DNU 697/2025, su mera emisión establece un precedente institucional de enorme gravedad para la República Argentina. Si esta acción del Poder Ejecutivo fuera convalidada, ya sea por la inacción del Congreso o por un eventual fallo judicial adverso, se estaría erosionando de manera significativa el principio de división de poderes.
La consecuencia directa sería la licuación de la competencia exclusiva del artículo 75, inciso 28. Lo que la Constitución concibió como una potestad soberana e indelegable del Congreso se transformaría, en la práctica, en una facultad concurrente que el Ejecutivo podría ejercer a discreción, simplemente alegando razones de oportunidad o urgencia logística.
Cada vez más se normaliza el estilo de gobierno de Milei, que privilegia la decisión unilateral por sobre la deliberación democrática, con un profundo deterioro de la calidad institucional y del Estado de derecho en la Argentina.
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