LAS MAYORIAS REFORZADAS

La designación del procurador y el desafío de romper el bloqueo de una oposición oportunista y recalcitrante

 

Argentina se encuentra enfrascada en un enconado debate sobre la mayoría necesaria para designar al Procurador General de la Nación. En esta ocasión, como en otras similares, los medios de comunicación del establishment ofrecen una colorida dramatización según la cual la vicepresidenta intentaría entorpecer los esfuerzos del presidente Alberto Fernández por conseguir la designación como procurador del juez Daniel Rafecas. Este periodismo ganado por el wishful thinking bias (sesgo de ilusiones) busca denodadamente alguna mínima señal de disidencia entre ambas figuras pero hasta ahora no ha sido recompensado por el éxito. En realidad, si apartamos ese velo engañoso, comprobaremos que al final de cuentas estamos ante un conflicto político más que institucional, en el que como suele ser habitual en este tipo de trances, argumentos principistas compiten con cuestiones pragmáticas. Para utilizar el lenguaje de Jürgen Habermas, es un conflicto entre facticidad y validez, entre un planteamiento normativista que busca una solución basada en principios, y un planteamiento objetivista que se abre paso cuando el anterior tropieza con los límites impuestos por la realidad.

Según la Constitución Nacional (art. 120) el Ministerio Público, integrado por el Procurador General de la Nación y un Defensor General de la Nación, “es un órgano independiente con autonomía funcional y autarquía financiera, que tiene por función promover la actuación de la justicia en defensa de la legalidad y de los intereses general de la sociedad”. La autonomía funcional busca que ningún otro poder del Estado pueda intervenir en su actuación, eliminando así la posibilidad de que pueda recibir instrucciones del Gobierno como acontecía tradicionalmente. Para reforzar esa autonomía, la Ley 24.946 ha establecido que el procurador General de la Nación debe ser designado por el Poder Ejecutivo nacional con acuerdo del Senado por dos tercios de sus miembros presentes (art. 5). En cuanto a su separación, la ley indica que sólo puede ser removido por las causales y mediante el procedimiento de juicio político establecido en los artículos 53 y 59 de la Constitución Nacional (art. 76). Debe advertirse aquí que esa mayoría reforzada para la designación y la remisión al juicio político para la remoción son disposiciones legales que pueden ser modificadas por ley posterior, dado que no tienen rango constitucional, al punto que la Justicia en lo Contencioso Administrativo Federal declaró la inconstitucionalidad del artículo 76 con la opinable tesis de que no se pueden ampliar por ley las causas de juicio político previstas en la Constitución. Por su parte, el Consejo Consultivo para la Reforma de la Justicia ha presentado un informe donde por mayoría de sus integrantes aprueba la reducción de la mayoría necesaria para designar al procurador porque considera que no es un requisito constitucional. De modo que establecer la mayoría necesaria es una cuestión de simple política legislativa, es decir de índole estrictamente política tout court.

La autonomía de algunas instituciones es una estrategia del legislador para conseguir una mayor descentralización del poder. En el caso de Argentina, el diseño constitucional de Alberdi en Las Bases, recogida luego en el texto de la Constitución Nacional de 1853, descansaba en el presupuesto de que para poner fin a la anarquía reinante era necesario un ejecutivo poderoso, un “Rosas constitucionalizado”. Este objetivo político ha dado como resultado que tengamos un sistema de presidencialismo reforzado, una suerte de monarquía electiva. De modo que todo diseño institucional que reduzca las atribuciones del presidente debiera ser, en principio, bien recibido. Según caracterizadas opiniones, una de las diferencias importantes entre nuestro presidencialismo y el presidencialismo norteamericano reside en la cantidad de agencias independientes cuyos directores son nombrados por el Senado y que no pueden ser removidos por el presidente en los Estados Unidos. De igual modo, los jefes de los 15 Departamentos que conforman el Gabinete en Estados Unidos son elegidos por el presidente y aprobados con el “asesoramiento y consentimiento” del Senado. Este presidencialismo atenuado, al menos hasta la llegada de Donald Trump, ha resultado ser más estable que los presidencialismos reforzados de América Latina.

Ahora bien, lo consignado anteriormente merece una matización importante. No todas las instituciones han sido conscientemente planeadas y muchas de ellas se han limitado a surgir como resultado involuntario de las acciones humanas. Por este motivo, en muchas ocasiones reglas concebidas para un propósito terminan sirviendo al propósito contrario. Es necesario entender también que las mismas instituciones operan de manera diferente según los contextos políticos y culturales en que se desempeñan. Las instituciones son algo más que reglamentos formales. Están basadas en unos presupuestos pragmáticos que parten de la presunción de que los actores actuarán de buena fe y adoptarán comportamientos que se consideran razonables. Según Steven Levitsky, las democracias funcionan mejor y sobreviven durante más tiempo cuando las constituciones se apuntalan con normas democráticas no escritas. Entre esas normas no escritas el politólogo señala el acuerdo de los partidos rivales a aceptarse como adversarios legítimos, y la contención, o la idea de que los políticos deben moderarse a la hora de desplegar sus prerrogativas institucionales. Algo que no parece formar parte de la actual realidad argentina donde la alianza opositora, abducida por una fracción de ultraderecha, cuestiona en los hechos la legitimidad de los que ganaron las elecciones y practica una forma de oposición obstructiva, cerrada a cualquier acuerdo.

Podemos suponer que cuando se estableció una mayoría cualificada para designar al Procurador General de la Nación la intención del legislador era exigir un mayor consenso parlamentario acerca de la figura elegida para que, ya sea por los antecedentes o el prestigio de la persona propuesta, ofreciera garantías de una mayor autonomía e independencia. Por consiguiente, el propósito no era facilitar una estrategia de bloqueo para impedir la elección del procurador sino posibilitar la designación de una persona competente y prestigiosa. Cumpliendo con esas pautas implícitas en la ley, el presidente Alberto Fernández ha propuesto al juez federal Daniel Rafecas, quien según una abrumadora mayoría de opiniones recogidas, ofrece un perfil que se ajusta al demandado por la ley. Sin embargo, la coalición de Juntos por el Cambio no ha manifestado la menor voluntad de apoyar esa designación por lo que al contar con un número de senadores superior al tercio, frustra la posibilidad de llegar a un consenso alrededor de esa figura. El propósito inocultable de ese bloqueo es mantener en el puesto al actual procurador interino, Eduardo Casal, que por provenir de los estamentos conservadores de la judicatura ha evidenciado una falta de imparcialidad adoptando decisiones muy cuestionadas, como es la de mantener en su cargo a un fiscal procesado por varios delitos.

Frente a la imposibilidad de sortear el obstáculo del bloqueo, la bancada de senadores del Frente de Todos ha recuperado una iniciativa legislativa de Juntos por el Cambio en las que se proponía reducir la mayoría necesaria para designar procurador estableciéndola en la mayoría absoluta. Aquel proyecto del gobierno de Macri no sólo reducía la mayoría necesaria para su designación sino que también habilitaba al Poder Ejecutivo a removerlo por simple decreto del Poder Ejecutivo. No deja por ese motivo de sorprender el escándalo con que los medios han recibido la pretensión de hacer ahora lo que en su momento pretendía llevar a cabo la coalición de derecha con su complaciente silencio. El proyecto de la bancada de senadores del Frente de Todos, en la medida que establece que la remoción del procurador requiere una mayoría absoluta en la Cámara de Diputados y una mayoría especial de dos tercios en el Senado, puede considerarse de mayor calidad institucional que el que alentaba el ex ministro Garavano. Es más importante establecer una mayoría cualificada para el cese que para la designación, puesto que de este modo se le brinda protección frente a las eventuales presiones del Poder Ejecutivo durante el ejercicio del cargo.

Forma parte de nuestra cultura política que en ocasiones se afirme lo contrario de lo que ayer se sostenía. Algunos comentaristas atribuyen al conjunto de la clase política argentina esta adhesión generalizada al marxismo de Groucho Marx, pero convengamos que todavía se puede percibir una diferencia: sólo algunos se atribuyen la condición de ser los únicos y auténticos portadores de los principios republicanos y hacen de esa supuesta superioridad moral un signo de identidad política. Por otra parte, si hacemos un balance de comportamientos, sería injusto no poner en la balanza el método que utilizó el gobierno de Mauricio Macri para relevar a la procuradora Alejandra Gils Carbó luego de que el ex presidente admitiera públicamente, antes de asumir, que la procuradora “debía dar un paso al costado”. Como aquella presión no diera resultado, finalmente se urdió, probablemente con información proveniente de la AFI, una acusación penal basada en el hecho de que se pagaron comisiones en la compra del edificio de la calle Perón al 600. Aparentemente esas comisiones existieron, pero fueron abonadas por la inmobiliaria a un familiar del funcionario que organizó la licitación y que fuera sumariado por la procuradora, de modo que no hay una prueba directa que afecte a Gils Carbó. No obstante, el juez Julián Ercolini, siguiendo la estela de las complacientes decisiones con el poder de turno que tomó en la investigación por el suicidio de Nisman, procesó a la procuradora por supuesta administración fraudulenta contra la administración pública, consiguiendo de ese modo forzar su renuncia. El episodio, como tantos otros que están saliendo a la luz, permite ilustrar los modos de actuación de la fracción de ultra derecha que anida en Juntos por el Cambio, que no trepida en usar los métodos más antidemocráticos cuando trata de alcanzar sus objetivos políticos.

La iniciativa de cambiar la ley para reducir la mayoría cualificada necesaria para la designación del procurador tal vez no sea del agrado de quienes tienen preferencia por las soluciones descentralizadoras del poder pero es políticamente inevitable cuando se está frente a una actitud recalcitrante y oportunista de la oposición que pretende congelar una situación anterior que se viene prolongando desde hace casi tres años. El presidente del Gobierno español, Pedro Sánchez, enfrenta una situación similar de bloqueo por parte del Partido Popular, que se niega a acordar el nombre de los candidatos necesarios para alcanzar los 3/5 de votos en el Congreso para renovar los integrantes del Consejo General del Poder Judicial. Como en su composición actual el CGPJ tiene una mayoría conservadora, el PP viene impidiendo la renovación. Por este motivo los diputados de la coalición del PSOE-Podemos han decidido impulsar la reforma de la Ley Orgánica del Poder Judicial para rebajar la mayoría requerida para renovar el Consejo y dejarla en simple mayoría absoluta. Desde la perspectiva doctrinaria se podrá proclamar que la solución de la mayoría reforzada es más plausible, pero en ocasiones, lo mejor es enemigo de lo bueno. La oposición en Argentina no puede invocar esas buenas razones si la solución que ofrece consiste en mantener un procurador que no ha sido elegido ni con dos tercios, ni con una mayoría absoluta, ni siquiera con el aval de un solo voto.

Finalmente cabe hacer un ejercicio de ciencia ficción. Supongamos que finalmente la ley que reduce la mayoría cualificada necesaria para elegir procurador recibe el apoyo en ambas cámaras y es promulgada. ¿Obstaculiza este hecho la designación del candidato propuesto por el presidente? De ninguna manera. No existe el menor impedimento para que el Senado apruebe a continuación el pliego de Rafecas y cuente para ello con los votos no sólo de los senadores del Frente de Todos sino también de algunos senadores de la oposición que se sienten bien representados por el perfil del candidato. Si este fuera el caso, el candidato tampoco tendría nada que objetar puesto que se vería respaldado por una mayoría no partidista. En definitiva, si todos juegan de modo coherente con lo que predican, se habría alcanzado la solución óptima, haciendo realidad aquel dicho que dice que Dios escribe derecho con los renglones torcidos.

 

 

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