Constitución e impuestos: igualdad, equidad, empleo y justicia social
El artículo 4 de la Constitución nacional establece que el Tesoro nacional se forma con el producto de, entre otros, derechos de importación y exportación, y “de las demás contribuciones que equitativa y proporcionalmente a la población imponga el Congreso”. Subrayo: “equitativa y proporcionalmente”.
El artículo 16 dispone: “La igualdad es la base del impuesto y de las cargas públicas”.
El artículo 75 enumera las competencias del Congreso. En el inciso 2, le asigna el poder de establecer contribuciones directas (concurrentemente con las provincias) e indirectas “proporcionalmente iguales en todo el territorio de la Nación”.
En el mismo inciso prescribe desde la reforma de 1994 la sanción de una ley de coparticipación de características muy particulares en el modo de formación, tan particulares que han impedido que se sancione, de modo que aún rige la ley 23.548 de 1988, que fue sancionada como un régimen transitorio, pero que lleva casi cuatro décadas de vigencia, y es notoriamente injusta con algunas provincias como la de Buenos Aires.
En cuanto a su contenido, ordena que la distribución de los impuestos coparticipables entre la Nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires, y entre estas, sea “equitativa, solidaria” y dé “prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional”. Puntualizo las referencias a la equidad, solidaridad y a crear igualdad de oportunidades y desarrollo.
El actual inciso 18 contiene la Cláusula del Progreso, que se atribuye a Alberdi y dice que compete al Congreso: “Proveer lo conducente a la prosperidad del país, al adelanto y bienestar de todas las provincias, y al progreso de la ilustración, dictando planes de instrucción general y universitaria, y promoviendo la industria, la inmigración, la construcción de ferrocarriles y canales navegables, la colonización de tierras de propiedad nacional, la introducción y establecimiento de nuevas industrias, la importación de capitales extranjeros y la exploración de los ríos interiores, por leyes protectoras de estos fines y por concesiones temporales de privilegios y recompensas de estímulo”. Destaco la doble referencia a la promoción de la industria.
El inciso 19, agregado en la reforma de 1994, otorga competencia para “proveer lo conducente al desarrollo humano, al progreso económico con justicia social, a la productividad de la economía nacional, a la generación de empleo, a la formación profesional de los trabajadores, a la defensa del valor de la moneda, a la investigación y al desarrollo científico y tecnológico, su difusión y aprovechamiento” y para “proveer al crecimiento armónico de la Nación y al poblamiento de su territorio; promover políticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones”. Remarcando que “para estas iniciativas, el Senado será Cámara de origen”.
Resalta la referencia “al progreso económico con justicia social, a la productividad de la economía nacional” y muy especialmente “a la generación de empleo” y la formación de los trabajadores.
En síntesis, la Constitución confiere facultades al Congreso para crear impuestos, estableciendo ciertos valores como la igualdad y la equidad, y determinados objetivos o políticas: el desarrollo igualitario, la generación de empleo, la promoción de la industria y de la justicia social, lo que supone un reparto justo de la renta entre el capital y el trabajo y, de suyo, que paguen más los que más tienen.
Si bien la regla es la igualdad tributaria, es admisible que el Congreso establezca regímenes de promoción, como vimos antes. Puede, discrecionalmente, beneficiar cierta actividad en determinado lugar del territorio nacional para promover su desarrollo, por razones demográficas, de defensa, de equidad, de promoción del empleo, la industria, la ciencia, etc.
La decisión respecto de qué sector será el beneficiado es discrecional, facultad de la autoridad competente, es decir, del Congreso. Sin embargo, discrecionalidad no puede confundirse con arbitrariedad y, por ello, no debería obviar las prioridades políticas y los valores que fija la Constitución.
Tres regímenes tributarios
La pregunta es si las decisiones del gobierno del Presidente Milei en esta materia rayan la arbitrariedad y contradicen las reglas de igualdad, promoción de la equidad, el empleo, la industria y la justicia social establecidas en la Constitución.
Los sectores beneficiados por la política tributaria de esta gestión son las inversiones en hidrocarburos y minería. También tiene sanción de la Cámara de Diputados un proyecto que desgrava actividades que requieran grandes inversiones y que no se hayan realizado aún en nuestro país o lo hayan sido de modo marginal. Según los análisis previos, se refiere a la instalación de grandes centros de procesamiento de datos para proveer los servicios que demanda la inteligencia artificial.
En esta misma política tributaria contraria a los valores referenciados puede inscribirse la reducción del impuesto a los grandes patrimonios personales (bienes personales), etc. Pero acá quiero concentrar el foco en lo que constituyen tres regímenes tributarios y cambiarios para diversas actividades productivas.
Sin entrar en detalles, la propuesta del Presidente Milei —y el grupo nacional y extranjero que sostiene este programa— es constituir tres regímenes tributarios.
Los voy a referir solo por el porcentaje que cada contribuyente debe tributar por el impuesto a las ganancias, pero existen más privilegios para los contribuyentes alcanzados por los regímenes especiales, como beneficios cambiarios, aduaneros, contables, etc. Para no hacer tedioso el texto, lo limito a la alícuota del impuesto a las ganancias, que es suficientemente ilustrativa de la inequidad.
El primero es el régimen general que tributa, a partir de cierto monto, hasta el 35 % por el impuesto a las ganancias. Este se aplica a casi todos los comercios, industrias y trabajadores autónomos, y puede llegar a ese valor en los trabajadores en relación de dependencia una vez superado cierto ingreso. Incluye al agro, y sobre este sector pesan también fuertes derechos de exportación.
Son las actividades radicadas generalmente en los centros urbanos, sus conurbanos y en la pampa húmeda. Casi toda la actividad de las provincias de Buenos Aires, Santa Fe, Córdoba, Tucumán, Entre Ríos, La Pampa, etc. queda alcanzada por este régimen general.
El segundo es el del RIGI (Régimen Impositivo para Grandes Inversiones) establecido por la ley 27.742. Se benefician los proyectos que requieran de, por lo menos, doscientos millones de dólares de inversión.
Está pensado para proyectos mineros e hidrocarburíferos. Deben ser aprobados por el Poder Ejecutivo y tributan una alícuota del 25 % por el impuesto a las ganancias. Diez puntos porcentuales menos que el régimen general. Se concentran, por ahora, en las provincias de San Juan, Catamarca, Jujuy, Salta, Neuquén, Río Negro, etc.
El tercero es el Super RIGI (sic), propuesto por el Poder Ejecutivo y sancionado por la Cámara de Diputados, no aún por el Senado. Está pensado para proyectos de “nuevas tecnologías” o industrias inexistentes en el país. Se exige una inversión no menor a mil millones de dólares y tributarán solo el 15 % por el impuesto a las ganancias.
Los regímenes de privilegio, además, tendrán esos beneficios tributarios y otros cambiarios, aduaneros, etc., asegurados por tres décadas, y la posibilidad de evitar los tribunales argentinos para dirimir controversias.
El Congreso había establecido en los años noventa un régimen de privilegio para la minería mediante la ley 24.196. Ningún gobierno posterior la modificó. Un privilegio dado sin demasiado debate. Queda empequeñecido por el RIGI. La mención es para resaltar que el poder del sector minero multinacional en la política argentina tiene ya décadas.
¿La desigualdad tributaria viola la Constitución?
No hay mucha justificación para establecer semejante desigualdad y que, a medida que el negocio sea más grande, se tribute menos: mucho menos. El argumento se limita a ponderar el volumen de la inversión, pero omite la magnitud de la ganancia. Y se desentiende de cuánto empleo produce, del desarrollo industrial, es decir, de qué le deja al país como contrapartida por la baja tributación. No está estudiado adecuadamente si, además, no resultará subsidiada por los sujetos que realizan las actividades que deben soportar el régimen general. Por si fuera poco, los regímenes privilegiados se realizan mediante la apropiación de recursos naturales no renovables con consecuencias ambientales que pueden ser graves.
Es necesario un debate profundo y un análisis económico detallado de los proyectos promocionados, la distribución de su renta y el empleo que generan. Pero, en principio, es obvio que no respeta la igualdad ni la promoción de la generación de puestos de trabajo, empleo ni la justicia social que una inversión grande en determinado rubro que no da mucho empleo y consume recursos no renovables tribute mucho menos que un trabajador autónomo o una industria que tiene el efecto benéfico de dar muchos más trabajos y está sometida a competencias externas depredadoras como la importación desde China y otras potencias que cuidan su industria. Más aún, puede darse el caso de que la misma actividad, si es anterior al régimen o no alcanza el piso de inversión, tribute la tasa alta.
La inequidad, desigualdad y la desatención (o la lisa y llana violación) de los valores contenidos en la Constitución Nacional parece evidente, pero admitamos, por ahora, que es solo una intuición fuerte que requiere de estudio y reflexión.
Tomarse en serio la Constitución
¿Cuál sería la consecuencia jurídica si estos programas del gobierno de Milei fueran violatorios de normas constitucionales?
Es común pensar en una sentencia judicial que solucione todo. Error: los jueces no gobiernan. Solo resuelven controversias entre partes.
¿Podría un contribuyente (supongamos un industrial del conurbano) demandar al Estado porque se viola la garantía de la igualdad? Si la intuición fuera corroborada por un estudio profundo y los jueces compartieran que los regímenes tributarios creados por Milei violan las normas de la Constitución de equidad tributaria, promoción de empleo, etc., dentro de unos años nuestro empresario perjudicado tal vez lograría una reparación que pagaría el Estado, es decir, toda la sociedad. Un resultado paradójico: más inequidad para el resto de la sociedad que sufre la política que castiga el empleo, es privada del aporte tributario de los privilegiados por el RIGI y Super RIGI y, encima, debe pagar los perjuicios puntuales al contribuyente que accionó judicialmente.
La segunda reacción es reflexionar en que la Constitución es un texto dirigido no solo a jueces y leguleyos, sino la “carta de navegación” del país, de todos los actores de la sociedad y, fundamentalmente, de los políticos, que deberían tomarse un poco más en serio lo que ella dice.
Más inequidad: el reparto de la coparticipación y la inacción de las provincias afectadas
La desigualdad en los regímenes tributarios puede ser vinculada con otro régimen inicuo: la actual coparticipación federal de impuestos, donde la provincia de Buenos Aires es gravemente perjudicada (el tema se trató con anterioridad en El Cohete).
Las provincias cuya actividad económica más contribuye a engrosar los fondos coparticipables con los aportes del comercio, la industria y el agro son Buenos Aires, Santa Fe, Córdoba, etc. Esas actividades, fundamentalmente la industria y el comercio, son además las que generan más empleo y, parecería, son las que deberían ser promocionadas. Pero en el Mundo del Revés, Milei castiga a estas actividades con la mayor carga tributaria, restricciones cambiarias y aduaneras, y con la competencia de la importación irracional.
En cambio, las provincias mineras e hidrocarburíferas, donde se están radicando las actividades promocionadas, son también beneficiadas por la ley de coparticipación de 1988.
El cuadro adquiere mayor gravedad cuando agregamos al análisis la subrepresentación de las provincias más pobladas (y más castigadas por la política tributaria) en la Cámara de Diputados de la Nación. O la sobrerrepresentación de las provincias beneficiadas con RIGI y coparticipación.
¿Será casualidad que se reúnan los votos en el Congreso para sancionar estas leyes? O es consecuencia de un sistema que perjudica a las provincias más pobladas, que son discriminadas tributariamente y en la representación política.
Es sorprendente que, luego de décadas de una situación que se va agudizando, los gobernadores y la clase política y empresarial de las provincias de Buenos Aires, Santa Fe, Córdoba, Entre Ríos, etc. no adopten políticas para revertir estas situaciones. Que, al menos, no lo denuncien, se reúnan en foros de interés común, reclamen, etc.
En un marco de reclamos provinciales, la idea de un proceso judicial ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación tal vez sí tendría sentido, como parte de un programa político de reivindicación.
Triple tributación y partidos nacionales
¿Resulta compatible este régimen de tributación, que discrimina la industria, la generación de empleo y perjudica a un sector geográfico, con la idea de nación y de partidos políticos nacionales?
Si la política es la lucha por una conjunción de valores (ideología) e intereses, en una etapa histórica donde los valores son menospreciados, la contradicción de intereses primará y eso, en el caso de los partidos nacionales como el peronismo, puede resultar especialmente conflictivo si sus dirigentes no advierten el problema y operan para sobrellevarlo.
Proyecto mundial
Estos regímenes tributarios de saqueo y beneficio a los ultrarricos y grandes corporaciones no son creaciones de Milei ni de su hermana.
El RIGI se dijo que fue escrito por los estudios jurídicos de las mineras y fue incluido en una ley ómnibus. En Chile se está votando una ley “miscelánea” (equivalente a las “ómnibus”) con privilegios para grandes inversiones, que pueden considerarse análogos.
El premio Nobel Paul Krugman recurrentemente advierte sobre la drástica caída en las últimas décadas de los impuestos sobre los beneficios empresariales. A pesar de que la opinión generalizada concuerda en que los impuestos corporativos no deben bajar, sino subir, se alarma por la influencia política de estos sectores.
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