MITOS Y VERDADES

Los controles en las exportaciones de productos agropecuarios

 

Existen distintos mitos extendidos acerca de las fiscalizaciones y controles en las exportaciones de productos agropecuarios que se realizan desde la Argentina o, mejor dicho, sobre la supuesta ausencia de los mismos. Son afirmaciones bien intencionadas, aunque infundadas sobre, por ejemplo, el pesaje de los productos exportados o diferencias de cantidades entre las declaraciones juradas y lo efectivamente comercializado, que explicarían un drenaje de riquezas de nuestro país. Aunque buscan aportar a la comprensión y el abordaje de la escasez crónica de divisas —uno de los principales problemas macroeconómicos argentinos—, esas aseveraciones carecen de sustento empírico.

No se trata de negar la existencia de problemas, sino de ofrecer herramientas para contar con un diagnóstico adecuado y así fortalecer las capacidades de control que permitan continuar evitando maniobras abusivas que erosionan la base imponible y el ingreso de divisas al país. En ese sentido, debe destacarse el trabajo que se viene realizando desde la Dirección General de Aduanas que depende de la AFIP.

Desde que comenzó el gobierno de Alberto Fernández y Cristina Fernández de Kirchner, la Aduana emprendió un trabajo de reconstrucción de las capacidades desmanteladas por la administración macrista en materia de fiscalización de las operaciones de comercio exterior. Las áreas y normativas que fueron puestas en valor son fundamentales para desarticular maniobras de subfacturación y sobrefacturación. A lo largo de los últimos dos años, las investigaciones realizadas por la Aduana permitieron identificar y denunciar más de 5.100 maniobras abusivas por manipulación de precios en operaciones de comercio exterior.

Asimismo, esas tareas se complementan con el trabajo realizado desde la Dirección General Impositiva en lo que hace a la fiscalización del sector granario, así como con la articulación permanente con Banco Central y el Ministerio de Desarrollo Productivo, en el ámbito de sus respectivas competencias, para desarticular maniobras abusivas que se presentan en operaciones de comercio exterior.

 

 

El peso y las balanzas

Un lugar común es cuestionar los controles realizados en los puertos sobre las cantidades embarcadas. Las críticas señalan que no existirían fiscalizaciones adecuadas y que las existentes serían fácilmente eludibles. A priori debe señalarse que la DGA lleva a cabo tareas de control en cada uno de las terminales portuarias que existen en el país, de gestión pública o privada. En ese sentido se controla que la declaración presentada por el exportador se corresponda con los datos provenientes de la verificación física y documental.

Las cantidades exportadas, independientemente del canal de control asignado a la operación, siempre son objeto de control por parte de la Aduana. Toda exportación debe ser cumplida con presencia de personal aduanero que tiene a su cargo controlar la cantidad de mercadería efectivamente embarcada. La Resolución General N° 1921/2005 de la AFIP establece la obligatoriedad al personal aduanero de contar, pesar y/o medir todo lo exportado.

Para corroborar las cantidades efectivamente embarcadas, se emplean indistintamente dos métodos en el caso de los graneles: la medición con balanza fiscal o por diferencia de calados y sondaje de tanques (draft-survey).

En general, en las terminales portuarias donde se concentran la mayor parte de exportaciones granarias, las propias tolvas desde las que se cargan los productos en las embarcaciones tienen incorporadas las balanzas fiscales. Además, la Resolución General N°4352/2018 de la AFIP establece como requisito, para todo predio habilitado como depósito fiscal —categoría en la que se incluyen los puertos y terminales portuarias—, la obligatoriedad de contar con una balanza fiscal de camiones. Ambas balanzas están sujetas a la habilitación y verificación periódica por parte del INTI.

Cuando se controla mediante el método internacionalmente aceptado de draft-survey, la tarea la realiza un trabajador de la Aduana que tiene la función de medidor. Los medidores evalúan la lectura de calados, el sondaje de todos los tanques y la determinación de las posibles variaciones de todos los pesos del buque, distintos de la carga. Esta tarea se hace al comenzar y al finalizar la carga de la embarcación.

 

 

El mito de la tolerancia

Existen quienes sostienen que una de las avivadas de los exportadores tiene que ver con lo que se denomina la “tolerancia infraccional”. Como principio general, el Código Aduanero argentino castiga con una multa de 1 a 5 veces la diferencia de valor de la mercadería “faltante” o “sobrante” respecto de la cantidad declarada. Se trata de una de las formas de la infracción de “declaración inexacta”. Ahora bien, el propio Código Aduanero excluye la posibilidad de castigar esa conducta cuando la diferencia sea dentro de una determinada tolerancia. En el caso de los graneles sólidos esa tolerancia infraccional es del 4%. A su vez, en exportación el propio Código Aduanero admite embarcar menos mercadería que la declarada. De allí que, como regla general, en exportación los denominados “faltantes” tampoco puedan ser castigados con la infracción de declaración inexacta. En síntesis, en exportación se puede embarcar desde un 0% hasta un 104% de las cantidades declaradas en la solicitud original del exportador.

Teniendo en cuenta ello, al momento de controlar las cantidades embarcadas y contrastarlas con lo declarado por el exportador, el trabajador o trabajadora de la Aduana interviniente en la operación tiene que:

  1. Indicar que la operación se embarcó conforme, en lo que a cantidades refiere, si la cantidad embarcada coincide exactamente con lo declarado. En ese caso, el exportador debe tributar los derechos de exportación e ingresar y liquidar las divisas en el mercado de cambios conforme lo declarado.
  2. Indicar que la operación no se embarcó conforme, en lo que a cantidades refiere, si la cantidad embarcada es menor que lo declarado o es mayor y la diferencia en más es de hasta el 4%. En ambos casos, al registrar el trabajador aduanero en el Sistema MALVINA que la operación se cumple con diferencia de cantidades, el exportador está obligado a ajustar su declaración original mediante una declaración denominada de “post-embarque” con las cantidades efectivamente embarcadas, lo que a su vez ajustará el valor FOB total, debiendo tributar los derechos de exportación e ingresar y liquidar las divisas en el mercado de cambios conforme lo que resulta de esa declaración de “post-embarque”.
  3. Indicar que la operación no se embarcó conforme, en lo que a cantidades refiere, si la cantidad embarcada es mayor que lo declarado y se ubica por encima de la tolerancia infraccional del 4%, debiendo detener el curso de la operación y denunciar al exportador por presunta infracción de “declaración inexacta” (art. 954 del Código Aduanero).

De esta forma, afirmar que millones de toneladas de granos se “escapan” de los controles como consecuencia de la tolerancia es un error, ya que la normativa es precisa en este sentido: la tolerancia sólo tiene efectos a los fines infraccionales y no a los fines tributarios.

En efecto, teniendo en cuenta lo onerosa que resulta la multa por infracción de “declaración inexacta”, es mucho más frecuente que los exportadores de graneles en su declaración original declaren más cantidad que lo que terminan embarcando y no al revés. Los datos son concluyentes al respecto: la tolerancia se usa poco, tal como resulta del cuadro siguiente.

 

 

Porcentaje de toneladas exportadas que corresponden a operaciones embarcadas conforme, con diferencia en menos y con diferencia en más dentro de la tolerancia infraccional en 2020 y 2021 de productos seleccionados

 

 

Así las cosas, de los 5.400.000 toneladas de poroto de soja exportadas en 2021 desde nuestro país, solo 103.500 toneladas correspondieron a embarques en los que se cargó más cantidad que lo declarado originalmente, en uso de la tolerancia infraccional. En las declaraciones originales de esas operaciones se habían declarado 99.800 toneladas de poroto de soja, sin embargo, la tributación y el ingreso de divisas correspondió hacerlo por las 103.500 toneladas efectivamente embarcadas según la declaración de “post-embarque” y no por las declaradas originalmente.

 

 

 

Cantidades exportadas y trazabilidad

La comparación entre las distintas estimaciones sobre la producción y exportación de porotos de soja en nuestro país es otra fuente para la mitología sobre la presunta falta de controles. En esa confusión, se omite considerar que la mayor parte de la producción local de soja no se destina a su exportación en el mismo estado, sino que es industrializada en nuestro país por el complejo oleaginoso. En efecto, la principal exportación de Argentina es la de harina y “pellets” de la extracción del aceite de soja, subproductos de esa industria.

Si bien además de las estimaciones de producción, existen estimaciones de la molienda, lo cierto es que no dejan de ser estimaciones, por lo que en aras de mejorar esa trazabilidad y a los fines de tener mejor y mayor capacidad de fiscalización de la actividad agrícola, la AFIP implementó el año pasado la carta de porte electrónica. Dicha innovación está permitiendo desarticular una gran cantidad de maniobras de evasión fiscal y de contrabando por pasos de frontera clandestinos, ello a partir del trabajo conjunto de la DGI, la Aduana y las fuerzas federales de seguridad.

La carta de porte electrónica y el futuro empleo de herramientas satelitales, en las que ya se encuentra trabajando la AFIP con apoyo de ARSAT, permitirán tener una trazabilidad mucho más precisa de la cadena de este sector económico, y así saber con mucha más precisión cuánto se produce, cuánto se destina a la molienda y extrusión y cuanto se traslada a los puertos para su exportación, a los fines de su comparación con las cantidades exportadas según los registros aduaneros.

Antes de finalizar este punto vale la pena referirse a las operaciones de exportación clandestina sobre cuya ponderación relativa también existen ciertas imprecisiones. A la hora de ponderar dichas operaciones, cabe tener presente que un camión puede transportar en promedio 28 a 32 toneladas. De esta forma, para transportar tan sólo un 5% de los 57,66 millones de toneladas exportadas de maíz, trigo y soja en 2021, se requieren entre 90.000 y 100.000 camiones, lo que permite inferir que hasta ese 5% respecto de lo exportado lícitamente, sería exagerado como estimación de esas operaciones de contrabando que se encuentran focalizadas mayormente en provincias del norte del país, donde se redoblan los esfuerzos junto con las fuerzas federales de seguridad para desarticularlas.

 

 

Las inconsistencias estadísticas

Otro de los mitos se construye, de manera errada, sobre las divergencias que existirían entre los registros de exportación de la Argentina y los de importación del resto del mundo, en particular de China, poniéndose el énfasis en las exportaciones de poroto de soja.

Si se realiza una comparación lineal sin corrección temporal de los datos de cantidades exportadas con los datos de cantidades importadas en el resto del mundo de esas mismas mercaderías procedentes de la Argentina entre 2016 y 2020, se observa que únicamente en 2020 se presentan menores cantidades exportadas en un año calendario, que las declaradas como importadas para ese mismo año calendario por los países cuyas estadísticas de comercio exterior son recogidas por COMTRADE, ocurriendo ello sólo con relación al maíz y al poroto de soja .

Ahora bien, lo cierto es que es un error comparar las exportaciones argentinas con las importaciones de todo el resto del mundo en un mismo período dado, toda vez que existe una ventana temporal, mayor o menor según el destino de que se trate y del medio de transporte empleado, para que la mercadería arribe al país de destino. En el caso de las exportaciones de poroto de soja con destino a China o de maíz con destino a Vietnam que salen desde nuestro país por vía acuática, existen entre 45 y 60 días de navegación entre un país y el otro.

De ese modo, a los fines de lograr una comparación a nivel agregado más aproximada a la realidad, sería más apropiado comparar las importaciones de esos países de un año calendario, con las exportaciones realizadas desde la Argentina en el período comprendido entre noviembre del año anterior y octubre de ese año.

Realizando esa corrección temporal no se evidencian diferencias estadísticas relevantes. Una vez aplicada la corrección por el desfasaje temporal respecto de los principales destinos de exportación para los productos que en el año calendario 2020 tuvieron registradas mayor cantidad de importaciones en el resto del mundo con relación al registro de exportaciones de nuestro país, no se evidencian diferencias estadísticas relevantes, teniendo en cuenta que se trata de una comparación agregada. En efecto, los datos de cantidades de la Argentina y China para la serie de los últimos cinco años, en el caso del poroto de soja, tienen una diferencia de 0,18%. En el caso de Vietnam, para la serie de los últimos cinco años, el dato de cantidades de maíz exportadas desde la Argentina, es levemente mayor al de importaciones en ese país.

Finalmente cabe aclarar que, más allá de la corrección temporal, las diferencias de cantidades en origen y destino pueden obedecer también a otros factores, como ser el caso de que la mercadería sea exportada a un destino determinado y luego sea revendida a un comprador en un tercer país, sin que por ello se vea modificado el origen argentino de ese producto.

 

 

Las ventas trianguladas

Las verdaderas diferencias que tienen significancia económica se presentan en los valores declarados y no en las cantidades, lo que ocurre mediante el empleo de ventas sucesivas o trianguladas. La mercadería es enviada a un país de destino, pero es facturada a un comprador intermediario radicado en otro país, que en ocasiones resulta ser de un alto grado de opacidad fiscal o de nula o baja tributación.

Es habitual en el comercio internacional de productos como la soja, sus derivados, el maíz o el trigo, que se acuda a la figura de un trader para su comercialización internacional. Eso no se encuentra prohibido en nuestra legislación. Tal es así que el 97% del valor FOB en dólares exportado entre 2020 y 2021 de maíz, trigo, poroto de soja, aceite de soja y harina, pellets, tortas y residuos de la extracción del aceite de soja fue a través de ventas trianguladas. En esas triangulaciones el principal país donde se radicó la firma refacturadora es Uruguay (35%), seguido por Suiza (23%), Estados Unidos (23%) y Holanda (16%).

Sin embargo, bajo la legislación vigente la ilicitud aparece cuando ese esquema de triangulación se usa al solo efecto de subfacturar la exportación, sin que la firma refacturadora del exterior tenga sustancia, o la remuneración obtenida no guarde relación alguna con los riesgos asumidos, las funciones ejercidas y los activos involucrados.

Esas prácticas de subfacturación de los exportadores, a priori, no afectan la recaudación, por liquidarse los derechos de exportación sobre el precio FOB oficial que determina el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación. Pero sí tienen un claro impacto sobre el ingreso y liquidación de divisas en el mercado de cambios y sobre el Impuesto a las Ganancias.

Luego de reconstruir las capacidades y herramientas para fiscalizar el valor de nuestras exportaciones, la Aduana se encuentra enfocada a investigar la genuinidad de las ventas trianguladas, no sólo del sector cerealero y oleaginoso, sino de todos los complejos exportadores, habiendo formulado numerosas denuncias penales o, según la entidad de la maniobra, infraccionales o reclamos tributarios por reconstrucción del valor en aduana, en todos aquellos casos en que, en el marco de la respectiva fiscalización, el exportador no haya podido justificar el rol del trader, ni que la remuneración obtenida por la empresa refacturadora del exterior guarde relación con los riesgos asumidos, las funciones ejercidas y los activos involucrados en la operación que justifique el diferencial de precio entre origen y destino.

 

 

 

Subdirector General de Técnico Legal Aduanera de la DGA

 

 

 

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