¿Qué pasa que no arranca?

El estado actual de la burocracia estatal

 

Gobierno y burocracia no son exactamente la misma cosa e incluso son magnitudes que cuando no comparten objetivos ni coordinan en tiempo y forma convierten a la gestión del Estado en un fallo, en un contrasentido, a cualquier política en una declaración de principios y a sus expresiones jurídicas en letra viva y muerta. Una burocracia ingobernable es una limitación propia, fuego amigo que hay que intervenir desde un proyecto político para ponerla en línea con las decisiones del gobierno.

La convicción de que la pandemia y las decisiones políticas destinadas a menguar su impacto devastador constituyen una prioridad superior a todas las demás (expresada en la sintética fórmula primero la salud y después la economía) es una batalla prácticamente ganada y una nota de hegemonía cultural del Frente de Todos. Pero tropieza no sólo con los que la resisten desde la oposición, sino con una burocracia que el macrismo intervino y aprovechó integralmente durante los cuatro años que gobernó el Estado, con algunas decisiones de manual:

  • Tomó en tiempo récord el control de todos los cargos ejecutivos de gestión (hasta la última jefatura de departamento o coordinación) sin ahorrar recursos a la hora de indemnizar para remover. En tres meses –sin pandemia, eso sí— tomaron 4.725 altos cargos ejecutivos, pusieron al frente de ministerios, secretarías de estado y organismos descentralizados y de control a integrantes formales e informales de la alianza neoliberal triunfante: PRO puros (y entre ellos empresarios, operadores financieros y CEOs), radicales PRO, peronistas amigables y básicamente antikirchneristas (massistas cómoda y profusamente incluides). Cuando los kirchneristas no alcanzaban para cumplir la meta de despidos, seguían con les troskes, les gremialistas indóciles o simplemente con lxs que permitían desocupar la planta para nombrar les propies. La purga pudo ser peor.
  • Con uno de sus hits masivos como bandera indiscutida —el kichnerismo es grasa, militante y chorro— subejecutaron un Excel de varias páginas provisto por el Ministerio de Desarrollo y Modernización del Estado que decía cosas como: “En el Ministerio de Trabajo sobran 1.200” o “ en el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos sobran 800”.
  • Desarticularon y redujeron a su mínima expresión las fuerzas preventivas e inspectivas de los organismos de control del Estado (Inspecciones regulatorias del Banco Central, AFIP, Secretaría de Comercio, Ministerio de Trabajo y Administradoras de Trabajo Local, Unidad de Información Financiera, Superintendencia de Riesgos del Trabajo), transformándolas en garantes de la impunidad para el fraude contra el Estado.
  • Reforzaron el consabido “los empleados estatales son vagos, carecen de formación y son tantos que sobran por millones” (unos dos palitos, según Espert) e insumen una carga presupuestaria que bien podría servir para generar empleos “genuinos”, mejores hospitales, más rutas y caminos y todo lo que no se hizo más allá del que el cálculo era un disparate que nadie se molestaba en chequear; total había Cambiemos para ocho años mínimo.

El macrismo utilizó la burocracia estatal para paralizar las funciones regulatorias del Estado y garantizar negocios y delitos corporativos privados. No mejoró ninguno de los defectos cronificados por todes conocides (falta de coordinación entre las distintas capas geológicas que se acumulan con el paso de los diferentes gobiernos, escasa reacción o resistencia inercial a nuevas logísticas y objetivos de gestión, desequilibrios en la asignación de personal y recursos entre áreas regulares y críticas) porque la estrategia general era que no funcionase, que al mover las palancas el aparato no arrancase, no reaccionase y en última instancia convalidase de manera vertical lo que se ordenaba desde la mesa chica de presidencia o directamente desde Jefatura de Gabinete.

Atajemos de entrada un embate clásico de las derechas neoliberales latinoamericanas (por que el liberalismo desarrollado hace otras cuentas): el tamaño y costo fiscal de una burocracia elefantiásica, aunque para los cultores del mínimo Estado y máximo mercado cualquier tamaño es demasiado mientras ocultan que lo esencial no es cuántos –siempre dejan Estados igual o más grandes y repletos de “crema pastelera militante”— sino qué funciones cumple la burocracia qué impide o convalida. Grande y socia o grande y boba son combinaciones que no suelen molestar.

Según el Centro de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC), el empleo público se expandió entre 2001 y 2014 un 70%, entre un país destrozado y defaulteado y otro que había generado una poderosa inclusión social, con cinco millones de nuevos puestos de trabajo formales y cerca del hambre cero, contra una expansión del 48% del sector privado. Es un fenómeno multicausal y complejo pero que encuentra una explicación decisiva en la recuperación de empresas estratégicas o de bandera (AYSA, Aerolíneas, YPF, TBA), de funciones de cobertura social (implementación masiva de programas de empleo de asistencia), de gestión administrativa y regulatoria y producción de bienes y servicios que propició el kichnerismo. De todas maneras, el 51% de ese aumento obedece al crecimiento del empleo público provincial y el 32% a los Estados municipales o comunales, por lo que el sector público nacional –ese “gigante invertebrado y miope”, según la visión que Cooke tenía del peronismo a mediados de los ’60 y Milei del aparato del Estado en cualquier momento y lugar— representa menos de un tercio del total.

En relación a la Población Económicamente Activa, al inicio del ciclo kirchnerista el empleo público representaba el 16% del empleo total del país (2.200.000 trabajadores o 1 de cada 2 trabajadores formales activos ) y a diciembre de 2015 implicaba el 18%, con un total de 3.312.000 personas (o 1 de cada 3). Actualmente la cifra asciende a 3.912.000, siendo el segundo en importancia a nivel latinoamericano después de Venezuela y sensiblemente por debajo de los países desarrollados agrupados en la OCDE, que –como dijimos— saben que un Estado presente y diversificado es lo único capaz de conciliar democracia con capitalismo.

Otro fenómeno escamoteado, cuando se dibujan hipérboles equiláteras o gráficos de barras para simposios de ajustadores seriales o para la prensa que opera para grupos privados concentrados y pretende castigar al Estado como dador de empleos (sin discutir ninguna otra variable ni considerar el proyecto político al servicio del cual se achica o agranda la burocracia estatal), es que ese incremento de trabajadores formó parte de las políticas contracíclicas del peronismo en su fase kirchnerista y compensó la destrucción de empleos privados durante las crisis 2008/2009 y 2014, cuando el IARAF apunta que el Estado aportó el 75% del crecimiento del empleo registrado. En aquél entonces el sector privado reconstruyó su tasa de ganancias recortando sin anestesia ni contribución social a ninguna recuperación (al igual que en pandemia lo hacen Techint, Mirgor, Ledesma, Viacom) y aportando trabajos informales o subsidiados por el Estado a la salida de esos ciclos. Así son y así les gusta, por lo que la lección del pasado y el presente para el futuro que deberían quedar impresa en la memoria de gobernantes y gobernades, es que en altas y bajas “siempre la pone el Estado”; que los sectores milmillonarios y oligopolizados del país practican una especie de capitalismo propioculista, privatizando y concentrando ganancias y socializando masivamente las pérdidas, reclamando la baja de aportes patronales para empleos que nunca generan ni en cantidad ni calidad, exenciones impositivas y subsidios energéticos para precios en alza permanente e “inelásticos a la baja”, el pago de nóminas salariales parciales o completas mientras distribuyen dividendos millonarios entre sus principales accionistas, subdeclaran producción y exportaciones y fugan dividendos escondidos al fisco (que es la Patria o al menos la guita de todes).

La falta de coordinación entre organismos de control económico y financiero (Banco Central, AFIP y CNV en estos casos) facilitó trampas como las descritas, pero hay que decir que aún hay organismos descentralizados de control en donde no sólo se mantienen casi intactos sus mandos medios, sino que al cierre de esta nota tampoco su máxima autoridad nombrada por el macrismo había sido removida. Y un dato no menor, los funcionarios cambiemitas que perduran (algunos de los cuales son peronistas que fueron funcionarios de Macri y Vidal en los últimos cuatro años) siguen tomando decisiones tales como nombramientos de cargos ejecutivos o el rediseño de organigramas como si no hubiese habido un 10 de diciembre. Son funcionarios que Sergio Massa definió como “okupas” e “inmorales” y dificultan la gestión porque no la interpretan ni la comparten y repiten en los pasillos: “No cambiaron los nombres pero la gestión sí”. Aunque no se note.

 

 

 

La utopía de arrancar lo nuevo con lo mismo de siempre

Gonzalo Diéguez y José Gasparín de CIPPEC definen con claridad algunas de las ventajas de contar con una burocracia suficiente (el tema del tamaño relativo), ágil y eficaz:

«La burocracia pública juega un rol fundamen­tal en el ciclo de las políticas públicas, desde la planificación y la implementación hasta el monitoreo y evaluación. En esta línea, la burocracia desempeña un rol central para el fortalecimiento de las ca­pacidades estatales. Existe considerable evi­dencia empírica de que las burocracias profe­sionalizadas y orientadas al mérito contribuyen a lograr el desarrollo económico y social».

Para ponernos a discutir con agenda propia e ignorar las operaciones de siempre, habría que trazar algunos acuerdos básicos: la burocracia estatal es necesaria y aporta al desarrollo social y productivo. Si se discute su tamaño es en relación al proyecto político que la gobierna y el contexto histórico en que se inserta, son claves la profesionalización continua (actualmente los empleados del sector público promedian 14 años de estudios formales contra 12 del sector privado), el respeto por la carrera administrativa y en los cargos políticos ejecutivos la idoneidad para los cargos de conducción que se ocupan además de la sintonía con las decisiones de gobierno.

No es óxido, ni recursos humanos deficientes, tampoco parálisis estructural o genética. Más allá de que hay sectores menos operativos que otros, el Kit portátil para detectar el Covid-19 desarrollado por el CONICET es una muestra de que —incluso después de Cambiemos— recursos calificados hay, son empleados públicos que sobrevivieron los ajustes y desprecios macristas, que cobran entre 20 y 30.000 pesos, es decir que no son ni muchos, ni nuevos, ni mucho menos caros. Todo aquel que haya pasado por la función pública sabe de sobra que los que verdaderamente traccionan la estructura administrativa del Estado son los mandos medios (directores, gerentes, subgerentes, jefes de departamentos o coordinadores), los que hacen que la secuencia ejecutiva que debe lograr que las decisiones de gobierno se concrete con la mayor eficacia posible y en un tiempo razonable de acuerdo a su complejidad. No alcanza con relevar ministros, secretarios de estado y jefes de gabinetes de ministerios para que, como dice Leandro Santoro, “uno mueva la palanca y la maquinaria se mueva”.

Está muy claro para todes que el gobierno tiene una impronta diferente en toda línea y que no vino a cobrar ninguna venganza ni a profundizar ninguna grieta. Pero mientras subsista un 40% de cargos ocupados por funcionarios ejecutivos nombrados por Cambiemos  (fascinados por seguir perteneciendo a una aristocracia obrera por encima de todo o que piensan absolutamente lo contrario que el gobierno nacional), no serán ni el tamaño ni el nivel de profesionalización los únicos obstáculos, sino el tipo y color de los engranajes que enlazan las palancas y la compleja maquinaria burocrática. Es tarea y responsabilidad del Frente de Todos intervenir las estructuras del Estado para corregir una de las razones que complica la gestión en plena pandemia. Mucho antes de implementar el anuncio presidencial de la escuela de gestores públicos imaginada también por Alfonsín, esta tarea no es para el después de la pandemia sino del mientras tanto. De lo contrario lo pagaremos cambiando buenas decisiones políticas por magros resultados concretos.

 

 

 

 

23 Comentarios
  1. CREVATIN SANTIAGO dice

    Muy buena nota. Nos está sirviendo de ejemplo para problematizar la relación Burocracia-Estado en la materia «sociología de las organizaciones» (UNLP). Saludos!

  2. Diego dice

    Excelente nota, para entender una cuestión de la que se habla muy poco y nos afecta muchísimo.

  3. Alma Marquizo Silva dice

    Gran nota. Uno de los temas que más me preocupan respecto de la gestión de nuestro gobierno. Existen demasiados anti kirchneristas y anti peronistas furiosos en puestos de decisión y ejecución en la administración nacional. Un proyecto político no puede concretarse con la quinta columna a cargo. Ya pasaron muchos meses y esta gente quedó o se está re acomodando. Nada bueno puede salir de esto.

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