Mientras se acentúa la competencia global por el acceso y control de recursos naturales, el Senado se prepara para debatir la eliminación de artículos clave de la Ley de Tierras Rurales N.º 26.737, sancionada en 2011, que establecen restricciones a la compra de tierras por parte de personas físicas y jurídicas extranjeras. Al igual que ocurrió en 2016, cuando un decreto del Poder Ejecutivo flexibilizó el porcentaje accionario que califica a una persona jurídica como extranjera, el actual debate sobre la reforma de esa ley, impulsado por el oficialismo como parte del proyecto de Ley de Inviolabilidad de la Propiedad Privada, se ha mantenido en clave doméstica. Se ignora así el valor que adquirió la tierra en el escenario internacional hace una década y media y su transformación en objeto de disputas entre Estados, capitales transnacionales y comunidades locales. Considerar esa dimensión internacional es esencial para comprender por qué se sancionó la Ley de Tierras, así como las implicancias de las reformas que hoy se proponen.
El acaparamiento global de tierras
En el año 2008, convergieron a nivel internacional las crisis de alimentos y energía —provocadas por el alza de los precios de las materias primas— con las crisis financiera y climática. Esa confluencia impulsó una oleada global de inversiones en tierras fértiles. En un corto período, se produjeron negociaciones y transacciones a gran escala de tierras alrededor de todo el mundo, particularmente en los países del sur. Mientras el Banco Mundial registró que 56 millones de hectáreas habían sido adquiridas por inversores entre 2008 y 2009, el Comité de Seguridad Alimentaria Mundial de la FAO reconoció que entre 50 y 80 millones de hectáreas habían sido negociadas desde 2001. Las ONG y la prensa ayudaron a conocer las historias detrás de esas cifras. Esto visibilizó que la carrera global por la tierra tenía como contracara procesos de expulsión y desplazamiento de los territorios, pérdida del acceso a recursos básicos para el sustento de las comunidades, degradación ambiental y la emergencia de resistencias por parte de las poblaciones locales.
El acaparamiento de tierras, como se conoce este fenómeno a nivel académico, demuestra que la tierra se posicionó en el centro del interés de múltiples actores. Para empresas del agronegocio nacionales y transnacionales, el control de la tierra se volvió clave para capitalizar el alza de los precios internacionales de los alimentos y biocombustibles. A la par, fondos financieros e inversionistas privados fueron atraídos por la tierra, no por sus cualidades productivas, sino por especulación, ya que es un activo seguro, tangible y con expectativas de apreciación frente a la inestabilidad financiera. Al mismo tiempo, ciertos Estados buscaron garantizar su seguridad alimentaria y energética mediante la producción agrícola en el exterior. A ellos se unieron filántropos y ONG motivados por fines de conservación ecológica. Esa diversidad de intereses pone de relieve que la tierra se volvió central para el capitalismo, lo que desató una competencia por quién controla la tierra, cuáles son sus usos, cómo las poblaciones interactúan con ella e incluso el significado mismo de la tierra.
La sanción de la Ley de Tierras
En este contexto, la sanción de la Ley de Tierras en el año 2011 no fue un capricho. Fue una respuesta estatal que buscó mitigar los impactos de este fenómeno global. De hecho, la norma aprobada en la Argentina fue parte de una tendencia a la aprobación o endurecimiento de las regulaciones a las adquisiciones de tierra en varios países, por ejemplo, en Brasil, Uruguay, Australia y, más recientemente, Francia. Más aún, en la Argentina se comenzaron a presentar proyectos de ley en el Congreso Nacional a fin de regular la extranjerización de tierras desde el año 2002, pero no lograron el consenso necesario para su tratamiento y perdieron estado parlamentario. Sin dudas, el creciente interés que comenzaron a mostrar diversos inversores extranjeros por adquirir tierras argentinas tras las crisis internacionales de 2008 fue clave para el tratamiento y aprobación de la ley. Incluso, los fundamentos de la norma reconocen que nuestro país “no es ajeno a este proceso de adquisición o interés por adquirir grandes superficies de tierras rurales”.
La Ley de Tierras fijó un límite del 15% a la propiedad extranjera de la tierra en todo el territorio nacional y estableció que personas físicas o jurídicas de una misma nacionalidad no pueden superar el 30% de ese porcentaje. Además, determinó que un mismo titular extranjero no podrá poseer más de 1.000 hectáreas en la zona núcleo del país —la más productiva— o su equivalente en otras provincias. La ley también prohibió la adquisición extranjera de las tierras que contengan o sean ribereñas a cuerpos de agua de envergadura o que se ubiquen en la zona de seguridad de frontera, establecida por el Decreto-Ley 15.385/44. La ley expresa claramente que no afecta los derechos adquiridos. Por otra parte, vale destacar que la ley se concentró sólo en la propiedad, sin regular otras formas de inversión extranjera sobre la tierra, como los arrendamientos a largo plazo u otros esquemas de agricultura por contrato.
Uno de los aspectos más destacados de la Ley de Tierras es que buscó reparar la histórica y severa falta de control estatal sobre la propiedad de la tierra. La compra de tierras en la Argentina por personas físicas y jurídicas extranjeras, que se aceleró con las reformas neoliberales de los '90, ocurrió sin que existiera una ley nacional que regulara el proceso. La consecuencia de ello fue que el Estado nacional no tenía conocimiento sistematizado de cuántas tierras pertenecían a extranjeros, cómo y para qué las habían adquirido y quiénes eran los dueños. Esta situación se repetía incluso en las zonas de seguridad de frontera, que poseían un régimen propio para supervisar las transacciones de tierras con fines de defensa nacional. Dos informes de la Auditoría General de la Nación publicados en 2008 y 2009 sobre la venta de tierras en las fronteras reconocieron la ausencia de conocimiento sistematizado sobre las actividades demográficas y económicas en esas zonas. Además, mencionaron la falta de mecanismos para asegurar que las inversiones cumplieran con los requisitos para establecerse en esas áreas.
Esto explica que la ley sancionada en 2011 haya creado el Registro Nacional de Tierras Rurales con la tarea de relevar la propiedad extranjera de la tierra dentro del territorio nacional. Asimismo, estableció el Consejo Interministerial de Tierras Rurales, encargado de ejecutar la ley. Esto implicó, entre otras funciones, fijar las extensiones que un mismo propietario extranjero podía adquirir en aquellas provincias que no estaban en la zona núcleo y determinar aquellas tierras con cuerpos de agua cuya compra estaba prohibida.
Lo que está en juego con la reforma de la Ley de Tierras
El correr de los años demostró que la tierra no perdió valor a nivel internacional y que el acaparamiento de tierras, pese a todos los esfuerzos para controlarlo, no fue algo coyuntural. La Conferencia Internacional sobre Acaparamiento Global de Tierras celebrada en Bogotá, en el año 2024, confirmó no sólo que el acaparamiento de tierras persiste, sino que está siendo impulsado por los nuevos conflictos geopolíticos, intereses financieros y la crisis climática. En el caso de la Argentina, el libro titulado Las nuevas dinámicas del acaparamiento de tierras en Argentina. Caracterización, alternativas y desafíos (EdiUNS, 2025), en el que participaron distintos académicos, incluida la autora de esta nota, confirmó que nuevos actores y mecanismos, vinculados a la financiarización, la apropiación de la naturaleza, la transición energética y las políticas climáticas, continúan alentando el acaparamiento de tierras.
En este contexto, la reforma de la Ley de Tierras que promueve La Libertad Avanza debilita los mecanismos de supervisión y control estatal sobre la propiedad de la tierra. Por un lado, elimina pilares de la ley: los límites de superficies que pueden ser adquiridas por extranjeros y la prohibición a la adquisición de tierras en áreas sensibles, como aquellas que contengan fuentes de agua. Por el otro, debilita el control en zonas de seguridad de fronteras, estableciendo un mecanismo de aceptación tácita para adquirir tierras. El gobierno justifica esta medida en el artículo 20 de la Constitución nacional, que reconoce la igualdad de derechos entre ciudadanos argentinos y extranjeros. Sin embargo, la ley actualmente vigente no prohíbe que los extranjeros inviertan en tierras ni impide las transacciones de ningún país en particular. Al respecto, los datos muestran que la propiedad extranjera de la tierra sólo alcanza el 5% del territorio nacional, por lo que, a excepción de algunos distritos que ya superaron el techo del 15%, todavía queda un alto margen de tierras para vender hasta alcanzar los límites.
Más aún, hay que tener en cuenta que la compra de tierras nunca es el punto final. Es el inicio de un proceso en el que se producen cambios en el uso de la tierra, mayormente hacia actividades extractivas, entre ellas el agronegocio, la explotación de minerales y la construcción de grandes obras de infraestructura. Entonces, lo verdaderamente problemático del acaparamiento de tierras no es la nacionalidad del inversor, sino el modelo de acumulación que pone en marcha, que responde a intereses específicos de los inversores, sin considerar las demandas y necesidades de las poblaciones locales.
Sin lugar a dudas, lo que busca el gobierno es facilitar el ingreso de capitales extranjeros a la tierra, pero esto es acompañado por una renuncia al control estatal sobre el territorio. Esto explica que la ley elimine el Consejo Interministerial de Tierras Rurales y limite seriamente las funciones del Registro Nacional de Tierras Rurales. Si a ello se suma la actual flexibilización de las regulaciones ambientales, que tiene como ejemplo más reciente la polémica modificación de la Ley de Glaciares, queda claro que con la reforma de la ley existe el riesgo de que no sólo se desconozca quién adquiere tierras, sino también de que existan escasos o nulos controles sobre las actividades que los inversores desarrollan en ellas.
Un aspecto que se mantiene de la Ley de Tierras es la prohibición a la adquisición de tierras por parte de Estados, mediante fondos soberanos o empresas estatales, aunque se habilita al Poder Ejecutivo a autorizar esas operaciones si no afectan la seguridad nacional. Para la senadora Patricia Bullrich, esta medida garantiza que la soberanía esté “absolutamente resguardada”. Vale aclarar que las empresas estatales y los fondos soberanos fueron algunos de los impulsores del acaparamiento de tierras; no obstante, la prensa, los analistas y think tanks, mayormente de Estados Unidos y Europa, dirigieron una atención sobredimensionada a las acciones de ciertos países, como China y los países del Golfo. En el caso de China, las investigaciones demostraron que la mayoría de sus intentos de controlar tierras en el extranjero fracasaron, lo que desalentó esta estrategia para asegurarse el suministro de alimentos. Por otra parte, en América Latina, han sido empresas, y no Estados, quienes encabezaron el acaparamiento de tierras. Cabe preguntarse, entonces, cómo se resguarda la soberanía si sólo se restringen las inversiones de los actores que, en los hechos, no han liderado el acaparamiento de tierras.
Por último, la ley incorporó la posibilidad de que cada provincia sancione sus propias regulaciones para limitar la compra de tierras por extranjeros. Esto es un regreso al esquema aplicado en la década de 1990 y que ya demostró su ineficacia. En ese entonces, la dispersión y falta de actualización de registros sobre la venta de tierras a nivel provincial, la ausencia de políticas públicas con eje en la tenencia de la tierra y el incumplimiento de los requisitos para la transferencia de las tierras a extranjeros contribuyeron al incremento de las inversiones extranjeras en tierras.
En definitiva, mientras que la competencia global por la tierra se intensifica, la reforma de la Ley de Tierras podría dejarnos a las puertas de una nueva ola de acaparamiento de tierras. Sólo que esta vez nos encontraría con menos herramientas para conocer, monitorear y regular esos procesos, así como para proteger los recursos naturales y áreas de alto valor ambiental.
* Sol Mora es investigadora asistente del CONICET. Docente de la Escuela de Política y Gobierno, Universidad de San Martín.
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