La política económica del gobierno de Javier Milei, enmarcada en una visión de “eficientizar el rol del Estado” y reducir el gasto público, ha puesto en el centro de la escena la venta de un vasto patrimonio inmobiliario estatal.
A través del Decreto N.° 950/2024, publicado a finales de octubre de 2024, se ha instruido a la Agencia de Administración de Bienes del Estado (AABE) a enajenar cerca de 400 inmuebles en todo el país, declarándolos como “innecesarios” o “subutilizados”. Esta medida, presentada como una estrategia para "fortalecer las cuentas nacionales" y "superar la crisis económica", lejos de ser una mera decisión administrativa, representa un profundo cambio de paradigma que conlleva riesgos significativos y un alto costo social, económico, institucional y ambiental para el país.
"Despojo inconstitucional" y especulación
El gobierno de Milei ampara la venta masiva de propiedades estatales bajo el concepto de "eficiencia" y la ha enmarcado como una pieza clave de su política de "motosierra" y ajuste fiscal severo. La justificación se articula en torno a tres ejes principales:
- Imperativo fiscal y equilibrio de cuentas: La medida se presenta como un esfuerzo para alcanzar el equilibrio en las cuentas públicas y reducir el tamaño del Estado.
- Reducción de costos operativos: El texto del Decreto 950/2024 argumenta que "mantener ociosos" los inmuebles considerados "innecesarios para la gestión" del Estado "genera costos y gastos que deben evitarse".
- Generación de ingresos: La administración ha comunicado una meta de recaudar aproximadamente 800 millones de dólares estadounidenses con la venta de este portafolio de propiedades.
Más allá del ahorro en mantenimiento, el objetivo explícito es la recaudación y la transferencia de estas tierras a manos de sus amigos empresarios inmobiliarios. Estas justificaciones enmascaran un "despojo inconstitucional". La naturaleza de la tierra pública va más allá de su valor de mercado; es un componente fundamental para la planificación ambiental y el ordenamiento territorial de las ciudades y del país.
La idea de que estos inmuebles son "innecesarios" u "ociosos" es fácilmente refutable. De los nuevos terrenos puestos en venta, la mayoría se encuentran en uso, ya sea de forma plena o parcial (66% de los predios están ocupados y el 70% tiene algún uso vigente). La supuesta "inutilidad" parece ser, en muchos casos, una excusa para "habilitar la apropiación rentística del suelo por parte de ciertos sectores (o permitir la posesión definitiva de tierras que actualmente utilizan empresas privadas)".
Por otra parte, la calificación de “innecesarios” de cada inmueble puesto a la venta debería haber sido debatida en instancias de participación ciudadana. La decisión sobre el destino de estos inmuebles es intrínsecamente una cuestión ambiental y, por tanto, debería enmarcarse en los principios de la democracia participativa ambiental establecidos en el Acuerdo de Escazú, un tratado internacional y regional que la Argentina ha ratificado. La venta de 400 inmuebles a lo largo del país tiene una "suficiente relevancia" como para haber requerido instancias de participación ciudadana.
Esta política no es del todo novedosa en la historia reciente del país. Durante el gobierno de Cambiemos (2015-2019), ya se implementó una "política agresiva de enajenación y venta de terrenos", buscando subastar 170 terrenos.
No obstante, la magnitud de la medida actual es alarmante: con una sola normativa, el Decreto N.° 950/2024, el gobierno de Milei busca vender una superficie equivalente al 60% de lo que el de Macri enajenó en cuatro años mediante 15 decretos y otras resoluciones. Esta aceleración en la venta sugiere una prisa por desmantelar el patrimonio público, contraviniendo la Constitución nacional y diversos tratados internacionales que protegen nuestros bienes comunes.
Radiografía de un patrimonio en liquidación
El plan de venta se divide en dos grandes grupos de inmuebles.
- Por una parte, aquellos que Mauricio Macri intentó vender durante su gestión sin éxito (individualizados en los Decretos N.° 952/16, 1064/16, 1173/16, 225/17, 928/17, 355/18, 1088/18, 345/19 y 518/19 y las Decisiones Administrativas N.° 249/18, 24/19, 317/19 y 610/19). Durante esta gestión se buscó enajenar y subastar 170 terrenos por una superficie equivalente a 31.066 hectáreas. Solo se llegaron a vender 71 de esos predios. Estos incluyeron 64 subastas públicas, seis contrataciones directas y una licitación pública internacional.
De este conjunto, existen 41 propiedades del Estado nacional ubicadas en la ciudad de Buenos Aires que conjuntamente tienen una superficie de 118.341 m² (alrededor de 12 hectáreas).
- Por otra parte, un conjunto de 57 nuevos terrenos (309 inmuebles) que el artículo 2 del Decreto N.° 950/2024 incorpora por primera vez al listado de propiedades a enajenar. Estos 57 predios suman una impresionante superficie de 18.875 hectáreas, lo que equivale a casi la totalidad de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
De estos inmuebles, 23 se encuentran en la ciudad de Buenos Aires, sumando una superficie de 46.253 m² (alrededor de 4,5 hectáreas).
De esta forma, sólo en CABA se van a subastar 64 inmuebles del Estado nacional por una superficie total de 164.594 m² (16,5 hectáreas), un tamaño equivalente a ocho Plazas de Mayo.
La distribución geográfica de estos terrenos es amplia, abarcando 17 provincias de la Argentina. El tamaño promedio de estos predios es de 311,1 hectáreas, aunque si se excluyen los dos terrenos más extensos en Mendoza (que distorsionan el promedio), el tamaño promedio de los restantes 55 lotes es de 11,9 hectáreas, es decir, aproximadamente 12 manzanas cada uno. Las provincias con predios de mayor tamaño promedio incluyen Corrientes (64,7 ha), Tierra del Fuego (47,0 ha) y Córdoba (29,4 ha). Esta dispersión geográfica implica que la afectación de esta política se sentirá en todo el territorio nacional.
En cuanto al origen de estos inmuebles, la mayoría proviene de las Fuerzas Armadas (64,1% de la tierra enajenada, sin contar los predios mendocinos grandes) y de tierras ferroviarias (25% del total). Estos datos son cruciales, ya que tanto las tierras militares como las ferroviarias suelen tener una ubicación estratégica y un potencial de uso público significativo para el desarrollo logístico, de infraestructura, equipamiento urbano o de vivienda.
La joya de la corona de Palermo: anatomía de una subasta histórica
Un ejemplo paradigmático es el inmueble ubicado en la avenida Cerviño N.° 4.820/50, esquina avenida Bullrich N.° 345, en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Este predio, actualmente ocupado por el centro comercial Portal Palermo y parte del Ejército Argentino, con una superficie aproximada de 42.044 m², será puesto a subasta pública (N.° 392-0064-SPU25) el 6 de octubre de 2025.
El Tribunal de Tasaciones de la Nación determinó su valor venal en 109.200 millones de pesos, o 81.797.752 dólares.
Este inmueble es una de las parcelas urbanas más grandes y mejor ubicadas que han salido al mercado en décadas. Históricamente, el terreno pertenece al Estado Mayor General del Ejército y es colindante con la sede del Regimiento de Infantería 1 "Patricios", una de las unidades más emblemáticas de las Fuerzas Armadas argentinas.
El proyecto que surja de esta venta será, inevitablemente, de categoría "premium" o "ultra-premium". Las proyecciones de mercado indican que el valor del metro cuadrado para las futuras unidades residenciales podría oscilar entre los 8.000 y 10.000 dólares, cifras que se encuentran en el escalón más alto del mercado porteño. Esta rentabilidad esperada es el principal motor del interés de los grandes capitales, que ven en esta esquina una oportunidad única de inversión a largo plazo. De esta manera, la propia estructura financiera de la subasta no es neutral. Está diseñada para atraer un tipo de inversor específico. En consecuencia, predetermina la naturaleza del futuro proyecto: un desarrollo de máxima densidad y alto lujo, excluyendo de antemano cualquier alternativa de menor escala o con un enfoque no comercial.
El pliego de bases y condiciones establece obligaciones claras para el adjudicatario. Una vez concretada la venta, el comprador dispondrá de un plazo de 48 meses (cuatro años) para iniciar las obras y un máximo de 120 meses (diez años) para finalizarlas, debiendo alcanzar un mínimo del 80% de la capacidad constructiva total.
El proceso de venta de este terreno arrancó en la gestión presidencial de Macri, que en diciembre de 2017 firmó un convenio con la Ciudad de Buenos Aires, gobernada por entonces por Rodríguez Larreta. Allí el jefe de Gobierno se comprometió a otorgar normativa urbanística al predio, lo que terminó sucediendo con la sanción de la ley local N.° 6044 en noviembre de 2024. Esta ley permite la construcción de 75.000 m² y edificios con una altura de 28 m (nueve pisos) sobre una superficie de 15.688 m².
Un elemento crucial es la presencia del Pabellón del Centenario, un monumento nacional cuya restauración y puesta en valor deberán ser realizadas por el futuro propietario.
Para entender el valor patrimonial del Pabellón, es necesario viajar en el tiempo a 1910. En el marco de los festejos por el centenario de la Revolución de Mayo, Buenos Aires fue sede de la Exposición Internacional Ferroviaria y de Transportes Terrestres, un evento que exhibía al mundo el progreso y la pujanza de la joven nación. El Pabellón del Centenario, diseñado por el arquitecto italiano Virginio Colombo en un exuberante estilo art nouveau, fue una de las estrellas de aquella exposición. Su importancia histórica es incalculable: de los 35 pabellones construidos para la ocasión, es el único que sigue en pie. No es simplemente un edificio antiguo, sino un eslabón tangible e irremplazable con una era de optimismo y prosperidad nacional.
En 1994, la historia del Pabellón dio un giro drástico. El Ejército Argentino firmó un contrato de concesión con el grupo Cencosud, permitiéndole construir y operar el complejo Portal Palermo por un período de 20 años que luego fue extendido. El contrato incluía una cláusula fundamental: Cencosud se comprometía a llevar adelante el "reciclado del Gran Pabellón Central (...) hasta lograr un grado de terminación similar al que poseía originalmente".
Sin embargo, esta obligación contractual fue sistemáticamente ignorada durante décadas. Mientras el centro comercial prosperaba, el monumento se deterioraba a la vista de todos, aunque oculto al público general.
El abandono del Pabellón finalmente derivó en una larga batalla judicial. El Estado nacional demandó a Cencosud por incumplimiento de contrato, iniciando un proceso que escalaría por todas las instancias judiciales. El 2 de agosto de 2022, la Corte Suprema de Justicia de la Nación dictó el veredicto final: rechazó el último recurso de queja de la empresa y la obligó, de manera inapelable, a cumplir con su obligación y restaurar el monumento.
Hoy, el Pabellón del Centenario, declarado Monumento Histórico Nacional en 2010, está en pleno proceso de restauración. Esta restauración ha traído consigo una serie de protecciones urbanísticas que condicionarán cualquier desarrollo futuro. La Comisión Nacional de Monumentos ha establecido "áreas de amortiguación" y límites de altura en el entorno inmediato del edificio para proteger sus visuales y su integridad patrimonial.
Supremacía constitucional o supremacía inmobiliaria
El artículo 75 de la Constitución nacional, que enumera las atribuciones del Congreso, establece que a este le corresponde, en su inciso 5, "disponer del uso y de la enajenación de las tierras de propiedad nacional".
La redacción de esta cláusula no deja margen a interpretaciones ambiguas. Utiliza el verbo "disponer", que jurídicamente implica la facultad de realizar actos que alteren la sustancia de un derecho, incluyendo su transferencia a terceros (enajenación/venta). La norma asigna esta competencia de manera exclusiva y excluyente al Poder Legislativo. Esta atribución conferida a los "representantes de la soberanía nacional" asegura que las decisiones que afectan el patrimonio colectivo y futuro de la Nación no queden al arbitrio del "poder administrador" y sean, en cambio, el resultado del debate plural y la deliberación pública que caracterizan al proceso legislativo.
Al dictar el Decreto N.° 950/2024, el Poder Ejecutivo no está "ejecutando" una ley del Congreso que autorice la venta de los inmuebles listados. Por el contrario, está creando ex novo la autorización primaria para disponer de ellos, arrogándose una facultad que la Constitución ha reservado al Congreso. En consecuencia, no solo actúa sin ley previa, sino que "altera el espíritu" del ordenamiento constitucional en su totalidad, que se basa en la división de poderes.
Aunque el Decreto 950/2024 no lo cite expresamente, su lógica operativa se inscribe en una tradición de actos del Poder Ejecutivo, desde la era Macri, que se han amparado, tácitamente, en el Decreto-Ley 22.423, sancionado en 1981 por el gobierno de facto. Dicha norma, emitida en un período de disolución del Congreso, delegaba en el Poder Ejecutivo la facultad de disponer de los bienes inmuebles estatales.
Sin embargo, esta norma carece de toda vigencia en el ordenamiento jurídico actual. La reforma constitucional de 1994, en un esfuerzo por reequilibrar los poderes y limitar las facultades legislativas del Ejecutivo, incluyó la disposición transitoria octava. Esta cláusula estableció que toda la legislación delegada preexistente que no tuviera un plazo fijado para su ejercicio caducaría a los cinco años, a menos que el Congreso la ratificara expresamente mediante una nueva ley. Tras una serie de prórrogas, el plazo final para dicha ratificación expiró de manera definitiva el 24 de agosto de 2010.
Dado que el Congreso nacional no ratificó la delegación contenida en el Decreto-Ley 22.423, dicha norma ha perdido toda validez. Cualquier acto del Poder Ejecutivo que se fundamente, explícita o implícitamente, en esa delegación caduca es nulo de nulidad absoluta. El accionar del gobierno actual, al igual que el de administraciones anteriores, pretende gobernar con una "norma muerta", un vestigio de un ordenamiento jurídico autoritario que fue explícitamente superado por la voluntad del constituyente de 1994.
La consecuencia jurídica de una violación constitucional de esta magnitud es la nulidad del acto viciado. En este caso, la nulidad es de carácter absoluto e insanable. El artículo 99, inciso 3, en su párrafo segundo, prohíbe al Poder Ejecutivo "en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo".
La entidad encargada de materializar esta orden presidencial es la Agencia de Administración de Bienes del Estado (AABE). Creada mediante el Decreto 1382/2012, la AABE fue concebida como el órgano rector y centralizador de la gestión de los bienes estatales, con el fin de optimizar su uso y control.
Sin embargo, en lo que respecta a su facultad para enajenar o disponer de dichos bienes, su competencia no es originaria ni discrecional, sino derivada y condicionada. El propio decreto de creación de la AABE establece de manera taxativa que la agencia puede "disponer" y "enajenar" bienes inmuebles desafectados del uso, pero siempre y cuando medie una "previa autorización pertinente conforme a la normativa vigente" (art. 8). Esta cláusula es de una importancia capital, pues subordina la capacidad de actuación de la AABE a un acto de habilitación proveniente de una fuente normativa externa y jerárquicamente superior.
La estrategia del Poder Ejecutivo, materializada en el Decreto 950/2024, revela una deliberada confusión entre la ejecución procedimental y la autorización sustantiva. Al instruir a la AABE a "impulsar los procedimientos de enajenación", se pretende enmarcar la decisión como un mero acto administrativo de gestión. No obstante, el acto de iniciar un proceso de venta de un bien de capital del Estado es, en sí mismo, la materialización de una voluntad de disposición que requiere una habilitación legal previa. El decreto crea una lógica circular y autorreferencial: el Poder Ejecutivo (el principal) se autoconfiere la "autorización pertinente" invocando sus propias facultades administrativas (artículo 99), para luego instruir a su propia agencia (el agente) a ejecutar un acto para el cual la Constitución exige una autorización de un poder distinto: el Congreso. Este artilugio jurídico busca encubrir la usurpación de una competencia legislativa, presentando la decisión fundamental de si se debe vender como una simple tarea administrativa.
Defender nuestros bienes comunes
La enajenación definitiva de tierras públicas tiene un costo social, económico, institucional y ambiental altísimo. El retorno económico de estas ventas es un ingreso "irrelevante" si se compara con otros ingresos fiscales y, sobre todo, es un ingreso de una única vez. Este beneficio puntual palidece frente a la pérdida de un activo estratégico y permanente que podría generar valor social y económico a largo plazo a través de políticas públicas y una gestión inteligente.
La liquidación del patrimonio público impulsada por el gobierno de Milei es una medida que, bajo el velo de la "eficiencia", desatiende las necesidades más urgentes de la sociedad argentina y condena al país a perder activos irremplazables. El camino por seguir, a nuestro entender, debe ser exactamente el contrario al "espíritu libertario": la conservación de las tierras públicas, la optimización de su uso decidido participativamente, la adquisición de nuevos predios estratégicos y la generación de mecanismos de coordinación interjurisdiccional más eficaces.
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