Un Estado ágil e inteligente

El objetivo de jerarquizar la función pública y ponerla al servicio de la sociedad civil

 

Norberto Bobbio, en su conocido ensayo Derecha e izquierda (Editorial Taurus), estableció que el criterio de delimitación política entre la izquierda y la derecha se reducía a la cuestión de la igualdad. Mientras la derecha justificaría un cierto nivel de desigualdad, la izquierda haría de la lucha por la igualdad su razón de ser. Bobbio quiso reivindicar esa distinción –que desde la Revolución Francesa sirvió para dividir el universo político en dos partes opuestas– para hacer frente a quienes argumentaban que esa dicotomía ya no tenía vigencia. Se trataba, sin duda, de una simplificación que dejaba en un segundo plano otras diferencias importantes como, por ejemplo, el dualismo público/privado. La derecha se identifica con la defensa de la propiedad privada y tiende a entender lo público como un instrumento al servicio de la iniciativa privada, identificada con el mercado. En cambio, la izquierda tiende a considerar lo público como una esfera compartida, en donde el Estado juega un rol relevante no sólo como redistribuidor de la riqueza –ofreciendo bienes públicos como educación, salud, ayudas frente al desempleo o jubilaciones–, sino también como instrumento para favorecer el desarrollo y la expansión del empleo, lo que algunos denominan el Estado desarrollista.

Esta reivindicación del papel del Estado como actor determinante en el crecimiento y el desarrollo de los países se ha visto fortalecida por la enorme expansión que han conseguido las economías del sudeste asiático, donde los gobiernos dieron forma a instituciones favorecedoras del desarrollo. En general, existe acuerdo en que esa expansión se debió a que se establecieron políticas industriales y sectoriales que potenciaron el cambio estructural y persiguieron políticas comerciales aperturistas, pero también selectivas y estratégicas; que promovieron el ahorro e influyeron sobre la asignación del crédito; fueron selectivas en las entradas de inversiones extranjeras; propiciaron el aprendizaje tecnológico; evitaron la aparición de inestabilidades macroeconómicas; invirtieron en capital físico (infraestructuras) y humano (educación y sanidad), etc. Y también realizaron una labor de monitoreo permanente de las regulaciones estatales para verificar si se cumplían los objetivos para el que habían sido diseñadas, evitando así que una maraña de regulaciones trabara las iniciativas de las empresas. Si bien el desarrollo es un proceso complejo, que está condicionado por un contexto espacio-temporal irrepetible –de modo que no se pueden trasladar mecánicamente las experiencias, las instituciones o las políticas económicas–, es cierto también que todos estos países dotaron al Estado de una burocracia muy profesionalizada, relativamente independiente, y aislada de la presiones de los grupos de interés que persiguen la obtención de ventajas indebidas aprovechando las lagunas e imprevisiones de las regulaciones (rent seeking).

 

 

 

Un programa para la Argentina

La Cátedra Abierta del Plan Fénix dio a conocer en estos días una actualización de las propuestas formuladas hace más de 20 años, en plena crisis de 2001. Recuerdan que, desde sus inicios, el Plan Fénix sostiene que el rol del Estado consiste en promover el desarrollo de las fuerzas productivas y hacer efectiva una justa distribución del ingreso y la riqueza. Añaden que la intervención estatal busca reproducir la fórmula desarrollo-equidad-gobernabilidad para hacer efectivo el desarrollo con equidad, que no puede esperarse del libre juego de los mercados.

Sin embargo, también advierten que los objetivos de la intervención estatal no serían posibles si no se contara con una administración pública profesionalizada, íntegra, centrada en el ciudadano, y por lo tanto ágil e inteligente, abierta al talento. Esta es una cuestión que ha sido descuidada por los gobiernos de centroizquierda en América Latina y que no puede ser postergada. La indiferencia al problema de la calidad en la forma que el Estado presta sus servicios a la sociedad es el argumento utilizado por las nuevas y viejas derechas para denunciar un Estado “hipertrofiado”, en el que supuestamente sobraría gente. Estamos, evidentemente, ante una falsedad, dado que, como se señala en el documento del Plan Fénix, “se constata la existencia de un “síndrome sobra-falta”: en ciertos organismos y para ciertas funciones, sobra –en efecto– personal (por lo general, de baja calificación), mientras que en los mismos u otros organismos falta personal con los perfiles necesarios para desempeñar funciones esenciales, generalmente de alta calificación. La solución no es, entonces, “echar gente”, sino planificar cuidadosamente la futura planta de personal en función de la revisión que se haga del valor público de cada área funcional, adoptando una inteligente política de reconversión, reasignación e incorporación programada”.

Otro déficit de la gestión pública argentina, reconocida en el documento del Plan Fénix, “es la virtual ausencia de planificación y el cortoplacismo como la dimensión temporal dominante en la formulación de políticas públicas”. Los autores añaden que, si bien la misión de la administración pública debería ser la de planificar el futuro, gestionar el presente y evaluar el pasado, estos objetivos no se consiguen. Esto se traduce en una falencia consistente en que “no existen políticas de Estado”, es decir, “cursos de acción que se mantengan en el tiempo en una cierta área de política pública, más allá de la coyuntural ocupación del gobierno por una fuerza política e, inclusive, a través de gobiernos de distinto signo”. De este modo, consideran que resulta muy difícil planificar previendo el futuro y proyectando la asignación de recursos y responsabilidades que serían necesarias para alcanzar los objetivos y metas establecidas por un gobierno. Aunque la cita es extensa, resulta ineludible para tomar consciencia de la envergadura del problema: “Los planes estratégicos, en nuestro país, suelen detenerse en las metas y no prevén la distribución de responsabilidades, las actividades, plazos, cronogramas, recursos e indicadores de resultados. La motivación prevalece sobre la comprensión de los fenómenos que se pretende resolver. Las decisiones suelen ser súbitas, inconsultas y a menudo infundadas e inconducentes (…) se pierde la oportunidad de aprender de los fracasos al perder sentido los mecanismos de seguimiento, control y evaluación de las decisiones, desapareciendo virtualmente la rendición de cuentas. Porque sin planificación no hay control de gestión para evaluar si se alcanzaron o no las metas. Por lo tanto, reconciliar los tres tiempos –futuro, presente y pasado– de la gestión pública es otra prioridad de la cargada agenda de largo plazo, más allá de la inevitable atención de la coyuntura”.

 

 

 

El Estado moderno

La mayoría de los países que han alcanzado niveles elevados de desarrollo han resuelto desde hace tiempo el problema de la ineficiencia del Estado. La tarea más relevante y más difícil consiste en profesionalizar el personal estatal y prepararlo para cumplir con los desempeños asignados. Tal labor debería ser precedida de una reingeniería de los procesos de gestión administrativa para definir las áreas que se deben preservar de las que deben ser reducidas o eliminadas. Es un desafío similar al que enfrentan las empresas privadas que implantan sistemas de calidad homologados por instituciones que certifican esos procesos para obtener mejoras en la productividad. Esto demanda denodados esfuerzos, que no se puede llevar a cabo si no existe una voluntad política muy firme de alcanzar ese objetivo. Se debe librar, al mismo tiempo, una batalla cultural para que los propios empleados públicos y los sindicatos entiendan y acompañen los esfuerzos por jerarquizar la función pública y ponerla al servicio de la sociedad civil.

Otra medida de importancia trascendental es implantar un canal único de ingreso a la función pública, mediante pruebas de admisión que permitan evaluar la capacidad de los aspirantes. Esto supone terminar de modo radical con la colonización del Estado por los partidos políticos para acabar con la práctica de incorporar militantes, familiares o amigos, amparándose en absurdos pretextos. Es un tema que le resulta muy difícil entender a la clase política argentina, acostumbrada a utilizar las “cajas” del Estado para financiar la actividad política, otorgando puestos a militantes rentados que no cumplen con el cometido por el que teóricamente han sido incorporados.

Para observar cómo resolvieron otros países este problema, es muy ilustrativo el ejemplo español. Desde que se inició el proceso de transición en España con la aprobación de la Constitución de 1978, el ingreso a la función pública se hace estrictamente por pruebas de admisión que se llevan a cabo en todo el país el mismo día. En el Boletín Oficial se publica la convocatoria a cubrir las plazas previamente establecidas, según las necesidades comprobadas por el Ministerio de Administraciones Públicas. Se hacen públicos también los temarios sobre los que serán examinados los participantes, dependiendo del puesto al que aspiran. Por ejemplo, un aspirante a inspector de Hacienda deberá abordar el estudio en profundidad del esquema impositivo español. Para tener una idea de la importancia de la convocatoria, en la de 2022 se presentaron 98.000 opositores para cubrir 6.700 plazas dentro de la Administración General del Estado, pero también se han efectuado convocatorias para cubrir plazas en Justicia, Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, Ejército y Seguridad Social. Muchas de estas personas cuentan ya con un título profesional de tercer grado y, sin embargo, deben preparan los temarios de cada convocatoria para obtener las mejores calificaciones, que son los promedios que determinarán si se le adjudica la plaza. Las pruebas son anónimas, bajo un número aleatorio y son revisadas por tribunales especiales, que desconocen a quién pertenece el examen que deben calificar. Este proceso tan complejo garantiza no sólo la preparación para el puesto que se deberá desempeñar, sino también el reconocimiento de que la obtención de una plaza es obra exclusiva del esfuerzo personal, sin que quede lastrada por agradecimiento a un determinado partido u “operador” partidario. Es decir, permite obtener funcionarios verdaderamente independientes en el cumplimiento futuro de sus cometidos.

En el documento del Plan Fénix se enuncia también la conveniencia de avanzar más decididamente en la adopción de la nueva filosofía de gestión pública que se denomina “Estado abierto”, y que consiste básicamente en el fortalecimiento de la transparencia, participación, rendición de cuentas e innovación. Añaden que, si bien el país es miembro activo de la Open Government Partnership, estamos todavía lejos de una real apertura de las instituciones estatales y provinciales y del Poder Judicial. De allí que “la caja negra del Estado se manifiesta en el relativamente reducido índice de control de la corrupción que exhibe la Argentina en el ranking latinoamericano”. Otro desafío consiste en aprovechar las transformaciones sin precedentes generadas por cambios en la tecnología, la digitalización y la ciencia. Los gobiernos y las organizaciones del sector público no han sabido fortalecer su capacidad de anticipación para enfrentar y adaptarse a estos cambios tecnológicos, así como aprender a convivir con la complejidad e incertidumbre propias de los nuevos tiempos. Finalmente, el documento dedica un espacio a señalar la distorsionada estructura tributaria de nuestro país, en donde los impuestos gravan los consumos más que las rentas o la riqueza, de manera que sólo un quinto de lo recaudado corresponde a imposición directa. También recuerda la necesidad de alcanzar un diseño definitivo del sistema de coparticipación tributaria, una asignatura pendiente desde la reforma constitucional de 1994.

 

 

 

Un consenso de amplitud

El documento del Plan Fénix aborda en su parte final una serie de consideraciones políticas. Sostiene que un proyecto de desarrollo, para que sea aceptado por la sociedad, demanda identificar a los actores en condiciones de encararlo, para convocarlos en la dirección que el mismo marca. Naturalmente, se aspira a conseguir un consenso lo suficientemente amplio para que la iniciativa obtenga un respaldo que otorgue le legitimidad política. La búsqueda de esa adhesión supone derribar barreras ideológicas y políticas para alcanzar un mínimo común denominador.

Si bien la realidad política actual muestra la dificultad de encarar una empresa de estas características, debemos nuevamente acudir al ejemplo de los países del sudeste asiático que salieron del atraso porque lograron consensuar un proyecto de desarrollo compartido, a pesar de las diferencias partidarias. Como señala Mariana Mazzucato en un reciente documento de la CEPAL, “un Estado con más audacia y capacidad puede ser un socio mejor para las empresas, al sentar las bases para nuevas alianzas público-privadas que maximicen el beneficio público en vez de simplemente los beneficios privados”.

 

 

 

 

 

 

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