El ejecutivo provincial santafesino mandó a la Legislatura el pasado 14 de mayo el proyecto de ley denominado “Herramientas para el fortalecimiento de la seguridad pública”, donde se propone modificar el Código Procesal Penal, la Ley de Ejecución Penal, el Régimen de Inteligencia, el Programa de Recompensas y las facultades policiales, a fin de habilitar interrogatorios policiales sin abogados defensores, allanamientos sin órdenes judiciales, condenas impuestas por fiscales sin juicio ni defensa, espionaje digital y electrónico, entre otras nuevas facultades para la policía y el Ministerio Público de la Acusación, con menos control del Poder Judicial, es decir del órgano llamado a garantizar la libertad y el bienestar personal.
Los equipos de investigación de la Universidad Nacional de Rosario (UNR) y la Universidad Nacional del Litoral (UNL) resaltamos en un comunicado que “las garantías procesales no son privilegios para las personas que están siendo investigadas por la comisión de delitos, sino límites que impiden que el poder estatal se ejerza de manera arbitraria. Cuando esos límites se corren, todos/as los/as ciudadanos/as quedamos expuestos”.
A fin de enfatizar lo peligrosa que puede ser la aprobación “sin más” de este proyecto, pasemos a analizar un sólo artículo, pues, para muestra, un botón.
ARTÍCULO 17.- Incorpórese el artículo 10° ter a la Ley 7.395, que quedará redactado de la siguiente forma:
Artículo 10 ter. Cuando en un área geográfica determinada se verifique la concurrencia sostenida de altos indicadores de criminalidad, violencia o conflictividad que afecten gravemente la seguridad pública, el Ministerio de Justicia y Seguridad podrá declararla zona de intervención policial especial, designando un funcionario a cargo y estableciendo el plazo y demás condiciones de la intervención.
Declarada la zona de intervención policial especial, dentro de la misma la autoridad policial tendrá las siguientes facultades:
a) Establecer controles de acceso, pudiendo identificar personas y requisar vehículos.
b) Establecer limitaciones horarias a la circulación de personas en la vía pública.
c) Establecer limitaciones a la circulación vehicular y motovehicular, dentro de la zona y para el ingreso y egreso a la misma.
d) Establecer prohibiciones relativas al consumo de alcohol u otras sustancias en espacios públicos, a la portación de armas blancas o a otras actividades asociadas a la producción de hechos o situaciones de violencia.
e) Demorar personas y disponer su traslado en dependencia policial hasta por cuarenta y ocho horas, por razones de seguridad pública o para constatar su identidad, domicilio, medios de vida y motivos de la circulación en la zona.
f) Realizar allanamientos de domicilio en los casos legalmente autorizados, y requerir a la fiscalía que ordene el allanamiento general de toda la zona o de un área delimitada dentro de la misma, por motivos de seguridad pública o por sospecha de delito.
g) Entrevistarse privadamente con referentes sociales e institucionales de la comunidad, e interrogar a personas sospechosas en la vía pública o en dependencia policial.
Como puede leerse, la reforma le otorga al Ministerio de Justicia y Seguridad una peligrosa facultad de establecer “zonas de excepción” con aplicación de una especie de “estado de sitio” de hecho, teniendo la potestad de limitar las garantías y derechos constitucionales de los ciudadanos habitantes de las zonas de intervención.
En mi opinión, esta facultad resulta inconstitucional por ser el estado de sitio un instituto de excepción federal (artículos 23 y 75 inciso 29 de la Constitución Nacional), y su declaración corresponde al Congreso Nacional o al Poder Ejecutivo Nacional según el caso. Justamente por ello, la nueva Constitución provincial no regula el instituto.
Análisis jurídico-constitucional-convencional
Los incisos a, b y c afectan directamente la garantía de libre circulación. El artículo 14 de la Constitución Nacional reconoce derecho a “entrar, permanecer y salir del territorio argentino”. Cualquier limitación general a circular dentro de una zona, que afecte a toda población, viola la garantía aludida.
Los incisos e y f atentan gravemente contra la garantía de “seguridad individual” (artículo 18, Constitución Nacional), que debiera garantizar límites al poder estatal sobre las personas. La facultad de demorar por 48 horas sin orden judicial y sin causa específica constituye una privación de libertad arbitraria, violando también el artículo 7 de la Convención Americana de Derechos Humanos que prohíbe la detención arbitraria. Las razones genéricas de “seguridad pública” o para “constatar identidad” son de aplicación arbitraria e inconstitucional.
La Corte Interamericana ha establecido estándares claros para las detenciones en diferentes casos que se llevaron adelante contra nuestro país. Por ejemplo en “Fernández Prieto y Tumbeiro vs. Argentina”, “Torres Millacura vs. Argentina” (2011), “Bulacio vs. Argentina (2003)”, la Corte IDH exigió un nivel indiciario para la demora que es considerablemente mayor al previsto en el artículo 17 de la reforma, que permite demoras por razones genéricas (“seguridad pública”) sin especificar elementos objetivos. Esto es exactamente lo que Corte IDH rechazó por incompatible con la Convención Americana de Derechos Humanos.
Vale decir que esa misma ley orgánica en donde se introduciría este artículo 10 ter ya regula la demora por averiguación de identidad en su artículo 10 bis, que fue modificado artículo en abril del 2024. Producto de aquella reforma –y la decisión política en su implementación–, aumentaron notoriamente las demoras por averiguación de identidad en nuestra provincia (sobre todo en la ciudad de Rosario), por lo que en su momento el Ministerio Público de la Defensa santafesino presentó un Habeas Corpus correctivo y preventivo y obtuvo una resolución parcialmente favorable en segunda instancia. Por tanto la introducción de este nuevo artículo que claramente viene a aumentar –aún más– la facultad de demorar personas que tiene la policía se distancia en mayor medida del respeto a las garantías citadas.
El inciso f amplía aún más los casos de allanamiento sin orden judicial, que debieran ser excepcionales. La figura de “allanamiento general” de zona entera es inconstitucionalmente arbitraria y violatoria de la garantía de inviolabilidad de domicilio (artículo 18, Constitución Nacional). Un allanamiento debe dirigirse a un domicilio específico, basado en causa específica. “Allanamiento general” equivale a suspensión de garantía constitucional para toda población residente en la zona. La Corte Suprema ya se expidió para una situación similar en el caso “Minaglia, Mauro Omar y otra s/ infracción ley 23.737 (art. 5°, inc. c)”, 04/09/2007, Fallos 330:3801. Allí anuló el allanamiento del segundo domicilio (a partir de una supuesta manifestación espontánea de un detenido) porque la orden judicial se libró sin fundamentación autónoma respecto de ese inmueble en particular. La Corte sostuvo que “la garantía de la inviolabilidad del domicilio exige que las órdenes de allanamiento emanen sólo de los jueces y que las decisiones que las dispongan deban ser siempre fundadas”, exigencia que se predica por cada inmueble individualmente, así que imagínense que diría la Corte para un allanamiento general de un área o conjunto de domicilios.
El interrogatorio de personas por ser “sospechosas” (concepto indefinido) que introduce el inciso g, viola la autonomía personal regulada en el artículo 19 de la Constitución Nacional, que regula áreas de autonomía que no pueden ser interferidas.
El artículo en general, no sólo viola múltiples garantías constitucionales fundamentales: libertad de circulación, seguridad individual, autonomía personal, inviolabilidad de domicilio, sino también los principios de “igualdad y no discriminación” (artículos 24 y 1.1 de la Convención Americana de Derechos Humanos) al crear “zonas especiales" destinadas a afectar desproporcionadamente a jóvenes, pobres y minorías. Sin protecciones anti-discriminación en ley, la aplicación violaría la igualdad.
Estas “zonas especiales” quedarían libradas al criterio administrativo, sin intervención de la autoridad judicial ni estándares objetivos; situación que debilita o relativiza las garantías constitucionales. Es decir, determinados sectores sociales quedarían sometidos a mayores controles, restricciones, vigilancias y riesgo de detenciones arbitrarias por el solo hecho de habitar zonas previamente estigmatizadas como conflictivas o violentas.
La disposición conlleva un impacto selectivo, profundizando dinámicas de criminalización y reforzando el hostigamiento policial, desconociendo principios elementales del sistema democrático y del derecho internacional de los derechos humanos.
Análisis criminológico
La creación de estas “zonas especiales” se inscribe plenamente en la lógica de la demagogia punitiva, un enfoque que simplifica la seguridad al control fáctico del espacio público en territorios delimitados, y la restricción de derechos fundamentales al proponer un estado de excepción o “guerra contra el delito”. Las garantías constitucionales dejan de ser el objetivo de la política de seguridad para ser tratadas como obstáculos al ejercicio de la violencia estatal, alimentando una espiral incremental de fuerza que, ante sus propios fracasos, solo atina a demandar mayores facultades represivas sin rendir cuentas por la ineficacia de sus resultados.
La literatura criminológica contemporánea ha cuestionado sustancialmente la efectividad de estas políticas de saturación policial a la hora de reducir la criminalidad. Loïc Wacquant ha documentado que la “tolerancia cero” funciona como herramienta de control social desproporcionado contra excluidos y no como medida objetiva de seguridad.
Las limitaciones horarias para transitar, la prohibición del consumo de alcohol, las demoras por 48 horas sin criterios claros, la suspensión de “actividades asociadas a hechos que puedan generar algún tipo de violencia”, nos referencian a políticas de seguridad cercanas al control social-ambiental y la intervención frente a un supuesto deterioro comunitario.
Esta vigilancia, arraigada en la prevención situacional del delito y otras facetas de la teoría del control, apuntan al rol creciente de la vigilancia informal y formal en la regulación de la vida cotidiana, que encuentra su correlato en el concepto de las “ventanas rotas” (acuñado por Jane Jacobs y luego elogiado por James WIlson y George Kelling en su texto de 1982), muy discutida por los efectos reales que produce.
Esta táctica policial puede ser una estrategia políticamente popular pero tal vez débil para reducir el delito, a la par de “desproteger y sobre criminalizar” (Cozzi, Font y Mistura, 2014) al mismo sector poblacional de siempre, ya que el riesgo de ser víctima de estas políticas de seguridad violatoria de derechos humanos afecta a las personas de modo diferencial, en torno a jerarquías de vulnerabilidad, profundizando una sociedad dual donde la protección y la vigilancia se distribuyen de manera desigual según el sector social.
El peligro real de esta clase de políticas de seguridad es que actúen de modo represivo, excluyendo a grupos particulares definidos como de riesgo del espacio privado o semipúblico y sometiendo a poblaciones enteras a técnicas de vigilancia que coarten la libertad de movimiento, privacidad o acción, en zonas que intensifican experiencia de ocupación policial permanente.
Para finalizar, problematizo la retórica que el Ejecutivo emplea en materia de seguridad, muchas veces presentada como una guerra contra el delito para buscar consenso y adhesión en la ciudadanía. Difícil resulta escrutar estas acciones y políticas cuando se impone una supuesta disyuntiva entre “inseguridad” o un combo de medidas represivas, sin posibilidad de disección del “combo” con el tamiz de la legalidad. Así la violencia deja de percibirse como abuso de poder y se presenta como necesidad operativa para bajar las tasas delictivas, entre ellas la de homicidio que tanto nos angustia a las y los rosarinos. El desafío (que es de todos pero más del Poder Judicial y Legislativo) está en correr el velo que la retórica impone y velar por el respeto a las garantías constitucionales.
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