Ya en varias oportunidades nos referimos en este medio a los intentos de sancionar leyes regresivas en materia penal juvenil. Ya sea en escenario pre-electoral haciendo uso de la demagogia punitiva para atraer votos, como en momentos posteriores en los que se pretende instalar temas de agenda legislativa para omitir el tratamiento de temas estructurales o desviar la atención.
Todo parece indicar que, esta vez, el Congreso de la Nación se apresta a dar media sanción a un proyecto de ley enviado por el Poder Ejecutivo Nacional, que ha logrado dictamen de comisión y que viene siendo consensuado con los gobernadores a cambio de mayor presupuesto.
Hasta el momento, los argumentos vertidos en la comisión para justificar la sanción de este tipo de leyes han sido escasos por parte del oficialismo. Tanto los técnicos y especialistas convocados, como organizaciones de la sociedad civil, la Iglesia y UNICEF, rechazan la propuesta exponiendo diferentes razones de peso, que no solo radican en la baja de la edad penal a 13 o 14 años sino también en la mala redacción legal e inconstitucionalidad de los artículos propuestos.
Un ministro flojo de argumentos
El ministro de Justicia, Mariano Cuneo Libarona, ha demostrado un desconocimiento supino en materia específica penal juvenil las veces que se ha expresado sobre el tema. Sus argumentos son más cercanos al típico operador del viejo sistema judicial: secretario de un juzgado criminal y correccional de la Capital, hace ya varias décadas, sus dichos mezclan anécdotas de casos con una impronta cercana al patronato. A tal punto que al intentar brindar razones sólidas que justifiquen su proyecto, se embarulla y brinda argumentos que funcionan más para rechazarlo que para validarlo.
Así, cuando refiere a la intervención de mayores que los instrumentalizan, o cuando demuestra la impotencia que le generan ciertos casos que menciona al pasar y que –supuestamente– no se hace nada porque los chicos tienen 14 o 15 años. Algo que bajo el régimen actual, ley 22.278/80, permite a los jueces “disponer” de niños bajo encierro aun por debajo del límite de los 16 años.
Libarona dixit.
Si uno escucha bien la entrevista, advertirá que –al pasar– menciona el nacimiento del decreto 22.278, en plena dictadura militar, y cuenta que Jorge Rafael Videla, una vez disuelto el Congreso, es aconsejado por una Comisión de Asesoramiento Legislativo (denominada la “CAL”), que decide establecer la edad de punibilidad en 16 años.
Lo que el ministro no dice es que Videla en 1976 decidió llevarla de 16 a 14 años, pero más tarde la misma dictadura volvió sobre sus pasos y la colocó nuevamente en 16.
Y esa es, creo yo, la clave histórica para rechazar su proyecto.
Una de CAL y otra de arena
El Código Penal de 1921 establecía la edad de punibilidad de los menores en 14 años. En 1954, durante el segundo gobierno justicialista, por presión de la Fundación Eva Perón y por su fuerte compromiso con la niñez, se entendió que la edad de punición debía ser llevada a 16 años. Se hizo por ley 14.394, “Régimen de los menores y de la familia”. La norma estableció en sus primeros diez artículos el régimen penal de minoridad original, estableciendo la inimputabilidad de los menores de 16 años y limitando la punibilidad para menores de 18 años en delitos graves, enfocándose en la tutela y protección, derogando normas penales previas.
A poco de ocurrido el golpe del 24 de marzo de 1976, la dictadura cívico-militar derogó estos artículos de la ley 14.394 dictando la ley 21.338, lo que automáticamente hizo que dejara de existir régimen diferencial aplicable a los menores de edad desde los 16. La situación entonces se retrotraía a 1921: los menores de edad volvían a ser sujetos punibles desde los 14 años. Esa misma ley agravó la cosa, desde que incorporó la pena de muerte, por lo que la infancia –al igual que la adultez– quedaba amenazada con la pena capital.
Pero más adelante, en el seno de la dictadura comenzará todo un debate interno sobre si este cambio de ley no impactaría negativamente hacia los menores de edad; y si no debía crearse nuevamente una normativa específica, que desde el punto de vista criminológico tuviera en cuenta tanto elementos tutelares como penales, acordes a los nuevos tiempos.
De un rescate realizado en el archivo del Fondo Documental de la Comisión de Asesoramiento Legislativo, del Archivo General de la Nación (AGN), surgen las actas con las discusiones internas. De un rescate realizado en el archivo del Fondo Documental de la Comisión de Asesoramiento Legislativo, del Archivo General de la Nación (AGN), surgen las actas de las discusiones internas. Tal archivo reviste una gran riqueza institucional e histórica a la luz del presente debate, desde que pueden apreciarse allí las distintas posturas y matices sobre cuál debe ser la edad de punibilidad que la dictadura debe fijar.
Tal era, ni más ni menos, la misión de la CAL; con “intervención necesaria” en el trámite de todo proyecto de ley, el estudio de la cuestión penal juvenil quedó delegado en ella.
Frente del expediente con las actas de la CAL, que incluye la discusión histórica en plena dictadura sobre la baja de la edad de punibilidad.
En dicho archivo se deja entrever que el principal foco de disputa dentro de la Comisión era la edad de punibilidad de los menores a partir de criterios formados y opiniones de especialistas en la materia. En realidad la relevancia se la había dado el propio Videla, que entendía que la derogación general de la ley peronista de 1954 (ley 14.394), y la vuelta al régimen del código de Tejedor de 1921, dejaba un vacío que debía ser estudiado y –eventualmente– sancionarse una ley específica de tratamiento de menores.
La cuestión generó varios debates internos en el seno de la comisión. La CAL no estaba integrada únicamente por militares (nueve oficiales superiores, tres por cada una de las fuerzas) sino también por civiles, que poseían cierta experiencia en las temáticas legales de minoridad. Era el caso de Mario Héctor Pena, quien estuvo a cargo de la cátedra de Derecho Penal en la UBA y pasó por el ámbito de la justicia de menores, y también del juez Miguel Ángel Madariaga, camarista y docente. Todos ellos con posiciones familiaristas, imbuidas por la ideología del patronato, que no simpatizaban con que, derogada la ley 14394, se aplicase la severidad del Código Penal de 1921 a los menores desde los 14 años.
La posición de los militares de la comisión, igual que la de Videla, era que 14 años era el límite de punibilidad correcto, pues creían que la delincuencia era cada vez más compleja y que los menores eran parte de ella desde una edad más temprana.
El debate interno es reflejo del campo de la minoridad de la época (la lógica del patronato) y muestra los posicionamientos de los actores frente al supuesto crecimiento de la inseguridad y de la llamada “delincuencia infantil o juvenil” que se denunciaba en algunos medios de prensa y que la dictadura como mano fuerte venía a erradicar. De ahí que las posiciones de los militares dentro de la CAL sostenían los 14 años, porque no querían desandar una decisión ya tomada en 1976.
En los hechos, la derogación de la ley 14.394, si bien no trajo mayor cantidad de niños criminalizados por la policía y encierros en instituciones de reclusión, vino a legitimar la situación de violencia institucional general imperante y que la dictadura había impuesto. En el fondo legitimaba simbólicamente un proceso que en el campo de la minoridad había comenzado tiempo atrás.
Los dilemas del general Videla
Si bien la posición de Videla y su séquito de asesores militares habían determinado la baja de la edad de punibilidad a 14 años, en el seno de la CAL la discusión y las diferencias sobre el punto continuaban. En lo que todos coincidían era en la idea de que la desintegración de la familia era una de las principales causas de la supuesta delincuencia juvenil que el Régimen Penal venía, en teoría, a corregir.
Como dijimos, algunos miembros civiles sugerían la introducción de un cambio normativo que permitiera diferenciar el tratamiento de los menores de edad del de los adultos frente al Código Penal, y llevara la edad a 16 años, mientras consolidara el sistema tutelar por debajo de esa edad distinto o más severo que el de la ley 14.394.
El 20 de septiembre de 1978, un fiscal porteño de nombre Ricardo Quesada tomó la posta y decidió elevar una nota dirigida al propio Videla para solicitar que dejara sin efecto “las modificaciones que la Ley 21.338 impuso a la Ley 14.394”, volviendo a establecer el régimen de punibilidad desde los 16 años. Se basaba en que, luego de dos años, el cambio normativo en los hechos no tenía ningún sentido, y en todo caso propiciaba mayor hacinamiento en reformatorios en los que los menores salían peor de lo que ingresaban.
Para Quesada, igual que para los miembros civiles de la CAL, se debían dictar normas tutelares para el tratamiento de los menores debajo de los 16 años, pues la solución no era el Código Penal liso y llano.
Videla no recibió la nota con beneplácito. El dictador estaba dispuesto a modificar el régimen, pero no la edad. Esa posición se había fijado desde un principio en 1976. Para hacerlo necesitaba que le dieran una buena justificación; caso contrario, no la iba a tocar.
La cuestión fue discutida nuevamente en el seno de la CAL durante todo el año 1979. Esta vez los miembros civiles convencieron a los asesores de Videla de relajar el régimen y llevarlo a los 16 años, tal como estaba en un inicio, pero otorgando amplias facultades de disposición a los jueces de menores, para que incluso pudieran “disponer tutelarmente” de ellos por debajo de 16 años.
Entonces Videla encomendó el tema a su ministro Alberto Rodríguez Varela, quien convocó la creación de una nueva comisión “para estudiar y proponer medidas para la reforma del régimen penal en materia de seguridad”.
Desde esa nueva comisión, el subsecretario de Justicia, Roberto Durrieu –más tarde devenido en asesor de Juan Carlos Blumberg en 2004– pidió a los fiscales federales que informaran cuántos adolescentes de 14 a 17 años estaban condenados por delitos “subversivos”, de manera de poder cotejar la información con la presentación hecha por fiscal Quesada.
La respuesta llegó desde ocho jurisdicciones. Solo había 21 adolescentes condenados, pero ninguno menor de 16.
Sobre esa base, los integrantes de la comisión elevaron un anteproyecto a Rodríguez Varela proponiendo un régimen penal juvenil con amplias facultades tutelares por debajo de los 16 años, lo que en el fondo les permitía asegurarse el control penal de la infancia a cualquier edad.
El régimen parido en dictadura
Tras largas idas y vueltas, el 21 de julio de 1980 el anteproyecto de 13 artículos del dictador Videla fue remitido a la CAL.
La reforma auspiciaba una ampliación de las atribuciones de los jueces que ya se venía ejecutando desde antes de la dictadura, pero que ahora facilitaba un sistema de disponibilidad de niños a más baja edad y mucho más laxo, lo que (visto a la distancia) en el fondo era un dispositivo ideal para tratamiento y destino de los hijos de los (considerados) subversivos.
Así es como el 25 de agosto de 1980, Videla decide sancionar el decreto-ley 22.278. Pero será recién en 1983, tres años después, que a través del decreto-ley 22.803 la dictadura llevará la edad de punibilidad nuevamente a 16 años.
La lección de la historia
La historia sirve para entender los procesos. Quien estudia e investiga los hechos, entiende cómo nacen las instituciones y los intereses que están detrás en el tiempo. Esa es la genealogía larga, esa es la tarea de los historiadores.
Escuchar hablar a un ministro de Justicia y hacer un poco de historia es suficiente para rebatir sus argumentos, aquellos con los que se pretende sancionar una ley.
No es posible sancionar una ley penal juvenil en la Argentina sin atender a las razones históricas que llevaron a la última dictadura militar –en su seno– a bajar la edad de punibilidad a 14 años, y luego a volverla a subir a 16. Y no es posible tampoco sancionarla si no entendemos cómo, después de casi 50 años, sigue vigente ese mismo régimen que, aun así, permite graves arbitrariedades.
La sanción de una ley penal juvenil parece necesaria, pero no debería obviar la historia, haciendo como si las discusiones nacieran de cero. El tema debe venir de la mano de argumentos sólidos, no chapuceros y autoritarios.
Esa ley debería nacer de acuerdos amplios y no ser regresiva. Guardar perfecta armonía con el sistema constitucional y convencional.
Bibliografía
El hallazgo en el Archivo General de la Nación de las actas originales del debate que en el seno de la Comisión de Asesoramiento Legislativo dio origen al Régimen Penal de la Minoridad hoy vigente (decreto 22.278 de 1980) es el punto de partida de este artículo. También se pueden encontrar en el libro de García Méndez, Emilio; Vázquez, Sebastián y Otero, Romina, Historia y futuro de la cuestión penal juvenil. De Tejedor a Videla, Edic. Didot, 2019.
Perelló, Carolina Soledad, “Estrategias de control sobre la infancia y la adolescencia en la última dictadura militar argentina: el contexto del Régimen de Penal de la Minoridad”, Revista Avances, 2024, Vol.21, número 30.
Las leyes de la dictadura y como afectan la democracia.
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