Conducción o delegación

Los riesgos de desvalorizar el marco legal al que se deben las Fuerzas Armadas

 

Conducción y mando son dos aspectos concomitantes y centrales de la problemática de la defensa nacional. A continuación, revisaremos sintéticamente el marco legal que regla el comportamiento de los actores político-institucionales vinculados a la conducción de la defensa, que incluye al instrumento militar.

El artículo 99 de la Constitución Nacional define entre las atribuciones del Presidente de la Nación la de ser el “comandante en jefe de todas las Fuerzas Armadas de la Nación”. Es decir, es el máximo responsable de la conducción y mando de las Fuerzas Armadas. Por su parte, “el Ministro de Defensa ejercerá la dirección, ordenamiento y coordinación de las actividades propias de la defensa nacional que no se reserve o realice directamente el Presidente de la Nación (artículo 11, Ley de Defensa Nacional 23.554). Para mayor precisión, “los jefes de Estados Mayores Generales de las Fuerzas Armadas dependerán del Ministro de Defensa, por delegación del comandante en jefe de las Fuerzas Armadas y mantendrán relación funcional con el Estado Mayor Conjunto, a los fines de la acción militar conjunta” (ley 23.554, artículo 23).

Esto refiere a la cadena de mando desde el poder político respecto del instrumento militar y a la orientación y desempeño de la política de defensa nacional. El Presidente y comandante en jefe de las Fuerzas Armadas es la autoridad máxima y, por su delegación, el ministro de Defensa junto a su gabinete, brindan colaboración a esa función.

Se trata, en consecuencia, de una relación formal basada en la Constitución y las leyes en la que el poder político debe garantizar la efectiva conducción y mando de las Fuerzas Armadas y estas deben, en respuesta, garantizar subordinación al poder político, entendiendo que sus órdenes se correspondan con el referido marco legal. Por lo tanto, no hay obediencia debida: en todos los casos la obediencia está regulada por el marco jurídico, tanto respecto de órdenes del comandante en jefe, como al interior del contexto castrense.

 

La esencia de la defensa

El artículo 2 de la Ley de Defensa Nacional plantea la posibilidad de una amplia interpretación al establecer que “la defensa nacional es la integración y la acción coordinada de todas las fuerzas de la Nación para la solución de aquellos conflictos que requieran el empleo de la Fuerzas Armadas, en forma disuasiva o efectiva para enfrentar las agresiones de origen externo”.

Diversas fuerzas partidarias y del ámbito académico vieron en esa redacción la ocasión para una comprensión de la defensa en la que pretendieron incluir responsabilidades policiales a esa área del Estado. Bajo esa perspectiva, se buscaba que las Fuerzas Armadas asumieran la llamada guerra contra el narcotráfico y el terrorismo internacional, en consonancia con el mensaje del Comando Sur de los Estados Unidos.

Como la Ley de Defensa no fue reglamentada durante varios años, el decreto 727/2006 vino a aclarar sus alcances. Basándose en la opinión del legislador (el senador de la UCR Antonio Berhongaray fue el miembro informante en el debate legislativo), se logró evitar la posible confusión entre los conceptos de seguridad interior y defensa nacional.

El decreto explicita que “las Fuerzas Armadas (…) serán empleadas ante agresiones de origen externo perpetradas por fuerzas armadas pertenecientes a otro/s Estado/s”. Este es el objetivo primordial o la misión principal de la defensa. Complementariamente, surge del texto que el posicionamiento estratégico argentino es defensivo, lo cual significa que nuestra estructura de defensa no debe tener proyección ofensiva. Asimismo, cuando se definen las capacidades del instrumento militar, se advierte “que se correspondan con el perfil y la naturaleza defensiva”. Además, los aspectos operativos deben corresponder a “la naturaleza y disposición estratégica esencial e íntegramente defensiva” (decreto 1961/2006).

Los elementos mencionados son partes de un todo, el llamado plexo jurídico, producto de un consenso logrado en distintos momentos y gobiernos. Los argentinos construimos una estructura legal que establece la naturaleza de la defensa, las especificidades de la seguridad interior, las condiciones para la reestructuración de las Fuerzas Armadas y las características de la inteligencia nacional. Un conjunto bien articulado y coherente que es el fundamento jurídico de una política de Estado, y como tal, un ejemplo que se destaca en la región.

Hasta aquí, una introducción tal vez un poco tediosa para el lector desprevenido, pero necesaria para avanzar en un tratamiento mas analítico y político. Nos proponemos indagar sobre la conducción del poder político y la subordinación militar, una problemática que también caracteriza positivamente a nuestro país.

 

El enfoque político y conceptual

El general Juan Domingo Perón precisó: “Conducción no es mandar. Mandar es obligar. Conducir es persuadir. Y al hombre es mejor persuadirlo que obligarlo”. Conceptos sencillos y claros, particularmente aplicables a la relación entre el poder político y las Fuerzas Armadas.

Efectivamente, el foco está en la capacidad de conducir persuadiendo y, como recurso complementario, se encuentra la legítima posibilidad de la orden. Ello, a su vez, se vincula con el concepto de autoridad, que se sostiene sobre la base de conocimientos, razonabilidades y ejemplaridad. Hacer demasiado énfasis en mandar y ordenar puede interpretarse como expresiones de autoritarismo, que en países como el nuestro, que lo han sufrido en extremo, no representa un buen ejemplo para el proceso de democratización de las Fuerzas Armadas. A su vez, la capacidad de persuadir permite una comunicación constructiva en la formación del ciudadano militar.

No obstante, esa relación que fue bien legalizada a partir de la superación de la última dictadura –siguiendo los parámetros de la democracia– ha mostrado un comportamiento, por lo menos, errático.

El hecho iniciático que pone a esa relación de manera definitiva en el contexto de la democracia es el Juicio a las Juntas Militares, una experiencia inédita, aun a nivel internacional. Por iniciativa del Poder Ejecutivo, que era entonces Raúl Alfonsín, se arbitraron las condiciones para garantizar un juicio justo en el que el Poder Judicial mostró independencia de los poderes fácticos, profesionalidad técnica y responsabilidad de Estado. Sin duda, constituyó un hecho histórico de gran destaque, que debe considerarse un faro en el devenir de la relación que nos ocupa.

Siguiendo estos lineamientos de la democracia, el 3 de diciembre de 1990, el Presidente Carlos Saúl Menem decidió la represión a los Carapintadas. Fue la primera vez que las Fuerzas Armadas, por instrucciones del poder político, reprimieron a sus camaradas sediciosos. La jornada dejó 14 muertos y marcó el fin de las insurrecciones militares. Así se saldó una crisis subyacente iniciada en el alzamiento de Semana Santa en 1987 y las Fuerzas Armadas quedaron definitivamente subordinadas al poder político.

 

Fuerzas Armadas y poder político

Si bien el vínculo entre Fuerzas Armadas y poder político requiere de un abordaje sistemático y en profundidad, identificaremos algunas circunstancias de los últimos años que comportan valor demostrativo. Como toda relación, ese vínculo supone la interacción entre dos partes. Pero en este caso no es igualitario, ya que el poder político constituye el actor orientador mandante y las Fuerzas Armadas, el actor ejecutor de esas orientaciones y órdenes. Se trata de una articulación vertical en la cual el Presidente y comandante en jefe se ubica en el vértice de esa organización piramidal.

Sin embargo, no siempre el poder político ha mostrado interés por asumir ese rol de conducción y mando. En algunas circunstancias, ha evidenciado sentirse más cómodo con actitudes de delegación de responsabilidades a favor de las Fuerzas Armadas. Frente a esa ausencia, estas tienden a retomar un comportamiento retrógrado de su historia organizacional: la autonomía que tuvo en el llamado Partido Militar la expresión más álgida de esa tendencia.

De todos modos, como producto de tantos años de democratización, en algunos casos las Fuerzas Armadas mostraron apego a la Constitución y las leyes ante órdenes ilegales originadas en el poder político y no ejercieron la obediencia que se pretendía. Por ejemplo, en diciembre de 2001, frente a la magnitud de la crisis económica, política y social, el poder político tuvo la intención de utilizar a las Fuerzas Armadas como factor de contención y represión. Inesperadamente para el funcionariado político, el general más antiguo de origen radical (alfonsinista) y jefe del Estado Mayor Conjunto, Juan Carlos Mugnolo, expresó su desacuerdo al ministro de Defensa, diciéndole: “Aprueben una ley, promúlguenla, reglaméntenla y vemos, ya que todavía nos pesa la mochila de la represión durante el Proceso y tampoco me alcanza con ese decreto de estado de sitio que anda dando vueltas”.

Un momento destacable del vínculo entre poder político y Fuerzas Armadas fue la presidencia de Néstor Kirchner, quien conciente de ciertas tendencias instaladas por gobiernos precedentes a favor de la autonomía militar, no perdió ocasión para encuadrar la relación en la lógica del deber ser.

“Proceda” fue la orden del Presidente y comandante en jefe el 24 de marzo de 2004 al jefe del Estado Mayor del Ejército. Obedeciendo, Roberto Bendini descolgó los cuadros de los genocidas Jorge Rafael Videla y Reinaldo Benito Bignone del Colegio Militar como un señalamiento para las organizaciones militares y en especial para los cadetes, futuros oficiales de las Fuerzas Armadas. “Definitivamente debe quedar bien claro que el terrorismo de Estado es una de las formas más injustas y sangrientas que le puede tocar vivir a una sociedad (…) las armas nunca más pueden ser direccionadas contra el pueblo argentino” dijo el Presidente a modo de un legado institucional.

 

 

Proceda.

 

 

Dos años más tarde, también en el Colegio Militar –en el acto del Día del Ejército, conmemorado el 29 de mayo de 2006, y en el contexto de un clima tenso en el que militares retirados y algunos en actividad habían homenajeado a los muertos por la guerrilla en los años ’70–, Kirchner aclaró: “Como Presidente de la Nación, no tengo miedo, ni les tengo miedo” en referencia a sectores castrenses que venían reivindicando el terrorismo de Estado. “Queremos al Ejército de San Martín, Belgrano, Savio y Mosconi, y no de aquellos que asesinaron a sus propios hermanos, que fueron el Ejército de Videla, Galtieri, Viola y Bignone”, advirtió.

En esta retrospectiva queda claro que la impronta de Néstor Kirchner fue aleccionadora para el futuro de la relación entre el poder político y las Fuerzas Armadas. Al respecto, puso una vara muy alta y es desde este parámetro que se deberá evaluar el comportamiento de los gobiernos que le sucedieron en sus vínculos con los militares.

 

Retrocesos

Un momento de retroceso se comprobó en 2010. En ese año, ocho generales pasaron a retiro y de esas vacantes, cinco coroneles de la especialidad de inteligencia ascendieron a generales. Una circunstancia inédita, producto de la recomendación del entonces director general de Inteligencia del Ejército, general César Milani. Este hecho marcó el inicio de su ascenso vertiginoso. En poco tiempo, Milani logró acceder al grado de teniente general y jefe del Estado Mayor del Ejército.

En 2013, por instrucciones del jefe del Ejército, se desplegaron tropas de combate en la frontera norte para custodiarla de flujos ilegales del narcotráfico. Esto se hizo “recurriendo a una interpretación del artículo 1° del decreto ley 15.383 de 1944 sobre seguridad en la frontera”, según explicó Sergio Eissa en un artículo publicado en El Cohete en 2018. Sin duda, este ejemplo contradecía la misión principal de las Fuerzas Armadas establecida en el mencionado decreto ley 727/2006, ya que implicaba el ejercicio de funciones policiales correspondientes a la seguridad interior.

El episodio fue un antecedente negativo que fortaleció la nueva tendencia del gobierno de Mauricio Macri en favor de la autonomía de las Fuerzas Armadas respecto del poder político, promoviendo la autogestión y el autocontrol militar. Durante ese mandato se verificó una gestión gubernamental con carácter delegativo de los asuntos de la defensa hacia las Fuerzas Armadas y una propensión a involucrarlas en la llamada guerra contra los delitos transnacionales.

Esta lógica se profundiza y convierte a las cúpulas castrenses en “elites mimetizadas”, es decir, una disposición a asimilar y reproducir conductas, comportamientos, fines e intenciones de la conducción política e institucional del momento. Esa capacidad de adecuación implicaba desvalorizar el marco legal y reglamentario al que se deben las Fuerzas Armadas. Tomamos, por caso, el dramático suceso del submarino San Juan, que se encuentra en proceso de investigación judicial. Una pregunta esencial a resolver es quién dio la orden de esa operación militar.

Asimismo, el artículo de Horacio Verbitsky publicado aquí el pasado 13 de febrero, “Un general Paleo(lítico)”, nos advierte sobre una operación militar desarrollada entre abril y julio de 2019 denominada PUMA, que parecería un ejercicio técnico castrense, pero es coincidente con la escalada de Donald Trump y Macri contra el gobierno de Nicolás Maduro. Lo que a nuestro criterio está fuera de discusión es que el argumento empleado y la hipótesis de trabajo de ese ejercicio contradecían flagrantemente el marco jurídico legal sobre el cual deben desempeñarse las Fuerzas Armadas. Se trataba de una perspectiva de invasión por parte de nuestras Fuerzas Armadas al territorio de la República Bolivariana de Venezuela. Es decir, el ejercicio asumía un posicionamiento estratégico militar de carácter ofensivo, contradiciendo todo el andamiaje jurídico que se dio la democracia para definir el rol y función de la defensa y, en consecuencia, del instrumento militar. Como ya ha sido aclarado, este supone un posicionamiento exclusiva y eminentemente defensivo. Cabe destacar un aspecto no menor que hace a las responsabilidades relativas tanto del poder político de entonces como de las autoridades militares involucradas en el lamentable suceso. Como ya se ha dicho, frente a órdenes ilegales no se corresponde obediencia debida. Si esa eventualidad se dio, los mandos militares deberían haber obrado de otra manera.

Otro artículo de Verbitsky, “En riesgo de extinción” (20/02/22), informa que el ministro de Defensa, Jorge Taiana, decidió el inicio de una investigación exhaustiva sobre el llamado ejercicio Puma. A tal efecto, instruyó al jefe del Ejército, general Guillermo Pereda. Su jefe inmediato superior es el general Martín Paleo, actual Jefe del Estado Mayor Conjunto y quien estuvo al mando del ejercicio.

Como lo demostró el gobierno de Alfonsín, la organización militar no se autocritica ni se autocorrige. Se está ejerciendo una primera instancia administrativa y en base a las lecciones aprendidas se prevé una instancia ministerial que a modo de supervisión o auditoría revise lo actuado por los mandos militares, consolidando así la instancia administrativa y dejando abierta, de ser necesario, la instancia judicial.

 

Conclusiones provisorias

 Ya hemos mencionado que este análisis sólo pretende ofrecer un tratamiento inicial sobre una problemática compleja, que debería ser objeto de estudio en investigaciones académicas. De allí la provisionalidad de este trabajo. No obstante, con él se pretende advertir sobre los riesgos institucionales que significa tomar con laxitud el plexo jurídico.

Los aspectos identificados para este análisis se refieren al comportamiento del poder político respecto del contexto legal vigente: que se haya respetado o que se haya evitado hacerlo. Las decisiones históricas de los Presidentes Raúl Alfonsín y Carlos Saúl Menem significaron los basamentos político-estratégicos que marcaron el buen camino de la relación del poder político con las Fuerzas Armadas, ofreciendo un ambiente de seguridad democrática para la sociedad argentina como respuestas contundentes a dolorosos años de autoritarismo extremo.

Asumiendo ese legado, un ejemplo de respeto al orden constitucional y legal, fueron sin duda, las decisiones y políticas del Presidente Néstor Kirchner.

En el otro extremo, las decisiones delegativas desde el poder político a favor de las Fuerzas Armadas se correspondieron con las políticas muchas veces implícitas y embozadas de la administración de Mauricio Macri. Las investigaciones en curso echarán más luz sobre las responsabilidades en torno a la confusión de los roles y funciones del sector militar, que también se ha perjudicado al distanciarse no sólo del deber, sino también de la sociedad.

Fue destacable la reacción de las Fuerzas Armadas en la crisis de 2001, que ante la pretensión del gobierno de Fernando de la Rúa de involucrarlas en la represión social, respondieron con una negativa aleccionadora que las reivindica frente a la sociedad. Sin embargo, el buen ejemplo no siempre cunde. La presencia del Ejército en la frontera norte del país, la dolorosa pérdida del submarino San Juan y el ejercicio Puma de 2019 evidencian decisiones por lo menos equivocadas del poder político de turno en cada caso y una subordinación mal entendida por parte de las Fuerzas Armadas.

 

*El autor es ex secretario de Defensa (2005-2007).

 

 

 

 

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