Municipios contra multinacionales

El caso de David y Goliat que define la Corte: Axion contra Municipalidad de Quilmes en recta final

 

La designación de Daniel Funes de Rioja en la conducción de la Unión Industrial Argentina (UIA) representa el ascenso de los grandes estudios de abogados con intereses en las causas más sensibles del Poder Judicial. En este momento, la Corte Suprema de Justicia de la Nación (CSJN) define el caso de Esso –ahora Axion Energy, del grupo Bulgheroni– contra la Municipalidad de Quilmes. La petrolera discute un cálculo en la tasa por inspección de Seguridad e Higiene que el municipio le aplicó por dos estaciones de servicio entre 1996 y 2002. Es uno de los expedientes más importantes de la Corte, varias veces millonario. La misma tasa es usada por gran parte de las comunas bonaerenses y del resto del país con cuentas que dependen en un 35 por ciento de esos ingresos y cuya pérdida implicaría un desastre.

Funes de Rioja estuvo en la audiencia pública de 2019 que reunió, de un lado, a más de 40 intendentes de todos los colores políticos y, del otro, a las grandes asociaciones y cámaras de empresarios nacionales y multinacionales como amigos del tribunal. Allí representó a la poderosa Coordinadora de las Industrias de Productos Alimenticios (Copal), que hoy todavía conduce. Esta semana, mientras le preguntaba al ministro de Economía, Martín Guzmán, cuándo iban a bajar los impuestos, preguntó por el expendiente y el pedido llegó a la Corte. No por nada en el máximo tribunal se refieren a este expediente como un caso testigo, una batalla con fuerzas desiguales entre David y Goliat.

 

 

Talcahuano.

 

 

Tras la audiencia pública de 2019, en los últimos seis meses la causa empezó a recorrer las vocalías. Pasó por la de Elena Highton y la de Carlos Maqueda. El último 10 de junio entró en el despacho de Ricardo Lorenzetti. Y ya tiene copia y escribe Horacio Rosatti. Todavía no hay fecha de definición, pero desde el cuarto piso del Palacio de Justicia sostienen que todas las partes esperan un resultado antes de las elecciones primarias, abiertas, simultáneas y obligatorias (PASO) del mes de septiembre.

“Un fallo desfavorable puede ser un desastre”, vaticina Roberto Feletti, apenas toma el teléfono, como si un resultado adverso fuese la única expectativa posible. Feletti es economista. Fue Secretario de Economía y Finanzas de la Municipalidad de La Matanza y en la audiencia pública representó a la Federación Argentina de Municipios (FAM) como amigo del tribunal. “Un fallo de esas características pondría en jaque al Conurbano, donde se asienta el cordón industrial más importante del país con un piso de ingresos que dependen de los vaivenes de la economía, y sería un desastre para las finanzas municipales, a las que debería saltar en auxilio tanto Provincia como Nación”.

El caso no debió tratarse. La Corte rechazó sin tratamiento un caso similar en 2017 de YPF contra la Municipalidad de Vicente López. Era una demanda impugnativa con sentencias favorables para la municipalidad desde la primera instancia hasta la Suprema Corte de la Provincia de Buenos Aires, al aplicar el artículo 280 del Código de Procedimiento Civil y Comercial, que confirmó las resoluciones anteriores. Esta causa gozó, sin embargo, de la intervención del ministro supremo Carlos Rosenkrantz, como reveló el periodista Horacio Verbitsky en El Cohete a la Luna. Rosenkrantz fue abogado de la petrolera Esso. En este caso, en diciembre de 2017, hizo un pedido mientras la secretaría técnica proyectaba rechazarlo, como ya lo había hecho la Corte Suprema bonaerense.

La Corte Suprema emitió este año varios fallos que vienen trazando jurisprudencia sobre el tema de las autonomías municipales. Los intendentes también introdujeron esa línea en la audiencia de 2019 para defender la capacidad de las comunas de gestionar este tributo. Hay otras discusiones pendientes, pero esos últimos fallos alentaron la posibilidad de construcción de mayorías también para este caso. Entre ellos está el referido a la apertura de escuelas de la Ciudad de Buenos Aires y el caso del supermercado chino de la localidad cordobesa de Arroyito obligado por la comuna a cerrar los domingos. En el mes de mayo, la Corte avaló la regla municipal con votos de Horacio Rosatti, Carlos Maqueda y el acuerdo convergente de Ricardo Lorenzetti. Aún así los casos no son iguales. Y esa no es la única discusión. La magnitud de los millones en juego, los actores, el lobby y el efecto cascada que podría tener una resolución adversa mantienen en máxima tensión a las comunas.

 

 

Audiencia pública.

 

 

El día de la audiencia hablaron dos intendentes como amigos del tribunal. Uno en representación de un distrito rico y otro de un distrito pobre, con reparto de papeles acordado. Uno fue Jorge Macri, de Vicente López, primo del ex Presidente y de Juntos por el Cambio. Y el otro, Fernando Gray, de Esteban Echeverría, entonces presidente del PJ bonaerense. Jorge Macri argumentó del modo en que podría haberlo hecho cualquier jefe de distrito peronista. Defendió el cobro diferenciado de impuestos entre grandes contribuyentes y sectores carenciados. “No podemos cobrar lo mismo a una persona que vive en una casa linda de La Lucila, frente al río, acomodada, que a una persona con recursos escasos de Martelli o de Munro”, explicó. “Pagan un ABL más barato, pero levantar la basura nos cuesta lo mismo, el alumbrado nos cuesta igual, el barrendero nos cuesta lo mismo”. Y agregó: “Venimos a discutir la defensa de las autonomías con sustento en la Constitución Nacional, la lógica de una tasa con contraprestación mucho más amplia que el simple hecho de la inspección, pero también venimos a discutir algo mucho más interesante para el rol del Estado que es el concepto de redistribución. (…) Porque está confirmado que el derrame no alcanza, que el mercado no acomoda todo. Que el Estado tiene que velar por esa capacidad de inclusión y movilidad social ascendente”.

Fernando Gray tuvo también sus diez minutos de intervención. Cuando se acercaba el final y antes de que le apaguen el micrófono, graficó su posición. Señaló que los más humildes de su distrito pagan por los servicios una erogación de 113 pesos (hace dos años) y narró a los cuatro jueces una escena que había observado ese mismo día: “Yo venía para acá y en el municipio había dos colas. Una, de personas humildes para pagar los 113 pesos de tasa y otra donde tengo una oficina llena de las empresas que buscan la vuelta a la ley para no pagar Seguridad e Higiene. Me dicen que tienen domicilio acá, pero resulta que desarrollan la actividad en otro lado, y yo tengo que andar cruzar los datos”.

 

 

Gray.

 

 

Los hechos en debate tienen como origen el año 1996, cuando la Municipalidad de Quilmes dispuso por ordenanza del Concejo Deliberante cobrar tasa por inspección de Seguridad e Higiene a comercios, empresas e industrias a partir de un porcentaje del total de ingresos brutos del contribuyente en la provincia de Buenos Aires, habilitado por el denominado Convenio Multilateral. El conflicto se disparó, sin embargo, en 2002, año en que la Dirección de Rentas de la Municipalidad de Quilmes intimó a Esso a pagar la tasa que adeudaba del período 1996 y 2001. La petrolera se quejó primero a través de una vía administrativa y luego con una demanda a la Corte Suprema provincial. Tenía los mismos problemas en otros municipios –como reconocieron en la audiencia–, pero escogieron litigar en Quilmes porque la demanda no tenía costos, para luego esperar los resultados y hacer el reclamo en otros lugares.

La Corte bonaerense falló a favor de la Municipalidad de Quilmes, a la que le reconoció el derecho de usar el porcentaje de los ingresos brutos totales como mecanismo de medición de la tasa y no sólo por las dos estaciones de servicio. También confirmó la legitimidad del tributo, aunque el monto no tuviera estricta relación con el costo del servicio. En 2017, Esso se presentó en queja ante la Corte Federal y comenzó la secuencia que Verbitsky reveló en El Cohete y que dio lugar a un escándalo.

La secretaría judicial 7 de la Corte proyectaba un rechazo sin fundamentos, vía el artículo 280 del Código Procesal Civil y Comercial. Para entonces, Carlos Rosenkrantz ya estaba en la Corte. El expediente sólo tenía los fundamentos de los que se quejaban, como ocurre en todos los casos. Pero entre el 18 y 19 de diciembre de 2017, el supremo propició el pedido del expediente completo a la Corte bonaerense y la opinión a la Procuración General de la Nación. En febrero de 2018, quienes por entonces eran presidente y vice del tribunal, Ricardo Lorenzetti y Elena Highton, adhirieron a su opinión. El 20 de marzo de 2018 solicitaron los autos principales a la Corte bonaerense y la opinión del Ministerio Público, que se pronunció en favor de la multinacional petrolera. El movimiento de los intendentes finalmente obligó a Rosenkrantz a apartarse de la causa porque de lo contrario, en la audiencia pública, iban a exponer su conflicto de intereses.

 

Rosenkrantz, según Verbitsky.

 

Hoy la discusión está centrada alrededor de dos puntos. Si la tasa es proporcional a los servicios que devuelve el municipio de manera directa e indirecta como contraprestación, y si es justo cobrarle a la compañía un porcentaje de los ingresos brutos totales en lugar de los ingresos generados por dos estaciones dentro del distrito. Eso es lo que la compañía discute como criterio de extraterritorialidad. Y los ejes de la audiencia, con escasa difusión en la prensa.

“No decimos que es ilegal la tasa, sino que la base de cálculo es ilegal”, consideró Funes de Rioja. “Por ende, debemos señalar que deben resolver, en primer lugar, cuál es el servicio que dan efectivamente”. En segundo lugar, dijo que no iban a poner en discusión la necesidad financiera de los municipios, pero que cumplir con todas y cada una de las obligaciones lleva al sector, lamentablemente, al deslizamiento hacia la informalidad. “Todo es una distorsión del Derecho que afecta la legalidad. No somos la causa del problema de los municipios, pero los municipios lo que hacen es afectar la exportación. También están desalentando la inversión y el crecimiento, porque sólo el respeto a la ley es el que va a permitir que la Argentina crezca con equidad y calidad de vida para todos”.

 

Para Funes, es ilegal.

 

Aquel día habló Martiniano Molina por la Municipalidad de Quilmes y luego la coordinadora jurídica del municipio. Molina hizo un chiste que nadie entendió. Y la coordinadora hizo lo que pudo, atravesada por el pánico, desbordada de trabajo, pero con el doble mérito de no haber contratado un estudio de abogados y de explicar como pudo la tarea diaria como parte de las contraprestaciones de servicio. El bache lo cubrieron los intendentes. Con lo que cobran por tasas, detallaron, las comunas hacen de todo: obra pública, pavimentado, una estación de colectivos que mejora el acceso a los lugares de producción, cuidan la calidad del ambiente, pagan nafta de patrulleros y alquiler de comisarías y ponen garitas en las rutas o monitorean la cuenca del Matanza-Riachuelo, donde vierten residuos parte de las industrias. Todo esto, concluyeron, termina siendo central para el plan de negocios de una compañía.

 

 

 

“¿Importa a la empresa que usted representa invertir en un municipio con servicios o donde no hay nada?”, preguntó de pronto Lorenzetti a la abogada de la petrolera. “Digamos, ¿les da lo mismo invertir en un lugar así o en medio de un lugar donde nadie ni dé seguridad, ni dé contaminación ni dé calidad de ambiente? ¿Importa esto para la decisión? ¿Entienden esto como parte de la noción de servicio o no?” La abogada empezó a responder. Lorenzetti volvió a las preguntas. “Pero la pregunta es si para ustedes ¿estos servicios están dentro de la noción de tasas o no?” Ella intentó decir algo, pero Lorenzetti insistió: “Uno de los expositores señaló que es difícil establecer el costo y la trazabilidad del servicio prestado; los que se oponen cuestionan que no tenga vinculación directa. Los que lo quieren dicen que está bien, excepto que sea desproporcional. ¿Entiende que la tasa es desproporcionada o no? ¿Cómo incide esa tasa en los costos de la compañía?”, indagó. Y luego prosiguió: “Le pregunto de nuevo por estas tasas. La empresa que usted representa, ¿se fue de Quilmes? ¿Hay otros municipios que no cobran estas tasas? ¿Hay un comportamiento guiado por esta tasa en sus inversiones?”.

 

Lorenzetti pregunta.

 

La abogada terminó admitiendo varios puntos: que la tasa es equivalente en todos los municipios, que la compañía no se fue de Quilmes por estas tasas y que no les da lo mismo invertir en un municipio sin servicios ni nada. Lorenzetti remató: “¿Demandaron a otros municipios? ¿A la gobernación? ¿Por qué sólo demandaron a Quilmes?”.

Nadie lo verbalizó en esa audiencia, pero en los pasillos de tribunales se sabe que elegir este tipo de casos es una práctica de los grandes estudios que avanzan con un caso pequeño y aparentemente sencillo para usarlo como gatillo de próximas demandas. Por eso la movida de los intendentes. En la audiencia habló José María Hernández, constitucionalista cordobés, sobre el eje de las autonomías. Y a Germán Krivocapich, tributarista de Vicente López, le negaron la posibilidad de pasar la siguiente diapositiva:

 

Fuertes quejas.

 

 

La audiencia terminó hace tiempo, pero las cuestiones tratadas allí aún se encuentran en discusión. Con la Corte enfrentada al gobierno, el caso puede rodar antes de las PASO. En Quilmes, Martiniano fue reemplazado por Mayra Mendoza, quien sigue de cerca a un expediente que representa dos visiones del mundo: municipios contra multinacionales. 

Y Mayra Mendoza aclara una cosa:

–Me parece importante resaltar una cosa que no estamos en contra de ninguna empresa, sino a favor de que todos paguen los impuestos como corresponde. No es en contra de nadie es a favor del Estado.

Y dice:

–A nuestra forma de entender, sabes que defender al Estado es defender a la gente.

 

 

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