Hacia atrás taloneando fuerte

Conducción y control civil de las Fuerzas Armadas versus delegación predemocrática

 

El ministro de Defensa Oscar Aguad revocó “por ilegitimidad consecuente de la falta de motivación”, la resolución 1581 del 29 de noviembre de 2010, que yo suscribiera como ministra de aquella área.

En la resolución así revocada se había otorgado la clasificación “No permanece en el servicio activo” a un grupo de oficiales jefes de las tres Fuerzas Armadas que ya habían cumplido dos de las tres oportunidades en las que, según la reglamentación castrense, el personal militar puede ser considerado para el ascenso. La tercera era definitiva y conducía al retiro efectivo.

Si se leyera desprevenidamente la resolución 1414 del 2 de noviembre de 2018, podría concluirse que sanea una previa decisión presuntamente aberrante y arbitraria y restablece la vigencia de la justicia para el personal militar involucrado, al cual, además, se lo benefició con su reincorporación —ficcional, por cierto— al servicio activo, haciéndose efectivo su pase a situación de retiro recién a partir del 2 de noviembre de 2018. El ministro de Defensa, además, ordenó realizar un nuevo cómputo de servicios, abonándoseles la diferencia de los haberes que les hubiera correspondido percibir en actividad;  e instruyó a los Jefes de los Estados Mayores Generales de las Fuerzas Armadas a continuar los trámites de ascenso retroactivo de aquel personal que, oportunamente, había sido clasificado como “propuesto para el ascenso” por las juntas militares respectivas.  El ministro no pudo disponer por sí mismo los ascensos porque, tratándose de la promoción de oficiales superiores, disponerla es competencia constitucional del Poder Ejecutivo, con acuerdo del Senado.

Sin embargo, aquella pretendida intención de restablecer la legalidad no es más que la excusa para desmantelar en forma reaccionaria y revanchista la política de Defensa Nacional del gobierno que tuve el honor de integrar, en aspectos tales como la consolidación de la conducción y el control político y civil de las Fuerzas Armadas —de modo que las autoridades a cargo del Ministerio de Defensa dejaran de ser una mera polea de transmisión acrítica al Presidente de la Nación, de los requerimientos de aquellos Cuerpos— y la incorporación firme, robusta y permanente, en el mundo castrense, de estándares de apego a las instituciones democráticas y a la vigencia irrestricta de los derechos humanos, con irreversible condena al papel que habían desempeñado las Fuerzas Armadas y de seguridad en el terrorismo de Estado (“Memoria, Verdad y Justicia”).

Vale la pena resaltar que esas orientaciones ni siquiera podrían considerarse discrecionales, como una alternativa posible entre muchas otras, sino que son exigidas literal y expresamente por nuestra Ley Fundamental, que, por un lado, determina que las Fuerzas Armadas no pueden funcionar de manera autónoma ni bajo un esquema delegativo, ya que el Poder Ejecutivo es el Comandante en jefe de ellas (artículo 99, inc. 12) y, por ende, las gobierna y administra con la asistencia del ministro de Defensa, como se encarga de aclarar la Ley de Defensa Nacional 23.554;  y, por el otro lado, dispone que los actos de fuerza contra el sistema constitucional y democrático son insanablemente nulos y hacen a sus autores y partícipes merecedores de la sanción de ser considerados infames traidores a la Patria, inhabilitados a perpetuidad para ocupar cargos públicos y excluidos de los beneficios del indulto y la conmutación de penas (artículo 36).

La resolución del ministro Aguad no restablece ninguna legalidad mancillada. De hecho, la jurisprudencia de la Corte Suprema y, consecuentemente con ella, la del fuero contencioso administrativo federal, sustentan la tesis conforme a la cual existe una innegable facultad discrecional, privativa del Poder Ejecutivo y del ministro de Defensa, para excluir al personal militar de los cuadros de ascensos, no obstante las clasificaciones auspiciosas y positivas que hubieran discernido las juntas de calificación de las Fuerzas Armadas en el ámbito de su competencia.

Lo que triste y subrepticiamente se busca restablecer es la relajación del control político sobre las Fuerzas Armadas, reeditando un esquema delegativo en el que el Gobierno civil admite que los Cuerpos militares se autorregulen y definan sus propios valores, principios y políticas de ascenso. Es una regresión predemocrática, donde se encomienda a las mismas Fuerzas definir a sus futuros cuadros de conducción superior, que determinarán y configurarán las posteriores generaciones de efectivos. La dirección y supervisión política del esquema de ascensos, el planteo estratégico del perfil de los oficiales superiores, constituyen activos irrenunciables de la gestión democrática del instrumento militar del sistema de la Defensa Nacional; y representan algunos de los aspectos de mayor densidad del consenso alcanzado entre las distintas fuerzas políticas de nuestra sociedad en torno al rol de las Fuerzas Armadas en democracia, desde su restablecimiento en 1983.

No debe extrañarnos que, de la mano de la restauración neoconservadora que se encuentra protagonizando el gobierno actual, venga el regreso del autogobierno de las Fuerzas Armadas o de un esquema delegativo que encubre y legitima un pacto de no intromisión, a cambio, muy probablemente, de la asignación de funciones extrañas a la Defensa Nacional y que desnaturalizan las misiones del instrumento militar, como hace unos meses hemos visto con las modificaciones introducidas en la reglamentación de la Ley de Defensa Nacional, que terminaron habilitando el empleo operativo de los Cuerpos militares en hipótesis de la Seguridad Interior o abriendo el camino para su participación en posibles metodologías de control social.

Veamos lo que resigna, a favor de las Fuerzas Armadas y en contra de la densidad democrática de nuestro sistema político, la resolución adoptada por el ministro Aguad. En tal sentido, ella revoca mucho más que una clasificación bloqueante del ascenso. En realidad, revoca la reformulación institucional que del sistema de ascensos había establecido el Decreto 1736 del 12 de noviembre de 2009, para consustanciarlo con la política de conducción y control civil del instrumento militar.

El aludido decreto, en efecto, explica en sus considerandos que el artículo 45 de la Ley para el Personal Militar 19.101 dispone que “el ascenso del personal superior de las Fuerzas Armadas lo concede el Poder Ejecutivo, y previo acuerdo del Senado de la Nación a la categoría de oficial superior y dentro de ella. El ascenso del personal subalterno de las Fuerzas Armadas se otorgará en la forma que lo determine la reglamentación.”

Asimismo, destaca que “es un imperativo de la Política de Defensa Nacional asegurar los mecanismos adecuados para garantizar el ejercicio del gobierno civil de las Fuerzas Armadas. Que uno de los mecanismos mencionados se relaciona con la evaluación de la aptitud, la idoneidad profesional y los méritos de la carrera militar de cada Oficial considerado, teniendo en cuenta los perfiles para los diferentes cargos y grados de las Fuerzas Armadas, así como la intervención competente de otros organismos públicos que pudieran aportar información relevante acerca de sus antecedentes profesionales. Que resulta pertinente, oportuno y conveniente proceder a sistematizar el procedimiento que culmina con la promoción, la permanencia en el grado o en la eliminación de Personal Militar dentro de la categoría de Oficial Superior o para pasar a revistar en ella”.

La norma analizada dispone, además, que los jefes de los Estados Mayores Generales de las Fuerzas Armadas elevarán al Ministerio, en la fecha que este oportunamente determine, el detalle de las vacantes para cada grado y la nómina del personal superior del cuadro permanente de las Fuerzas Armadas en condiciones reglamentarias de ascenso, permanencia en el grado, pase a retiro o baja. Asimismo, deberán acompañar el asesoramiento que hayan producido las respectivas juntas de calificaciones, la clasificación que se les proponga otorgar al personal involucrado, así como toda otra información que al respecto el Ministerio solicitare (artículo 2°). Incluso, el ministro, en ocasión de llevar a cabo el proceso de evaluación de los oficiales considerados, podrá requerir al Jefe del Estado Mayor Conjunto y a los Jefes de los Estados Mayores Generales de las Fuerzas Armadas opinión reservada, escrita y fundada en los antecedentes profesionales del oficial tratado, sobre su ascenso, permanencia en el grado, retiro o baja (artículo 3°).

Luego, corresponde al Ministerio analizar la formación militar, cargos desempeñados, funciones desarrolladas, méritos de la carrera e idoneidad de cada uno de los oficiales que hayan sido considerados, así como las políticas de ascenso y los perfiles deseados, pudiendo requerir de organismos públicos la información que considere necesaria para completar los antecedentes de dichos oficiales (artículo 4°). Finalmente, el ministro establecerá la clasificación de dichos oficiales como resultado del análisis precedente, previo a elevar las correspondientes propuestas de ascenso al Poder Ejecutivo; y comunicará a los respectivos Estados Mayores Generales de las Fuerzas Armadas la clasificación a la que se refiere el artículo anterior a los efectos que correspondan (artículos 4° y 5°)”. Mi resolución del año 2010 se ciñó al esquema planteado por el Decreto 1736/09, trasuntando el ejercicio de un comprometido control ministerial sobre las propuestas de ascensos sugeridas por las Fuerzas.

La exclusión de los cuadros de ascensos que se proponen al acuerdo del Senado, es una decisión discrecional del Poder Ejecutivo —y, en su condición de colaborador inmediato, del ministro de Defensa— reconocida desde antiguo por la jurisprudencia de la Corte Suprema, que no ha condicionado la validez de su ejercicio a la redacción de una motivación que diera cuenta del mismo.

En la causa “Gabetta” (Fallos: 312:156), la Corte, haciendo suyo el dictamen de la Procuradora Fiscal, dijo, con relación al ministro de Defensa, que “es obvio que, en su carácter de principal asesor político del Presidente de la República en el área de su cartera, su participación fundamental en los ascensos del personal de las Fuerzas Armadas participa de modo esencial y necesario de ese rol político compartido con el Jefe del Estado en el marco de su constitucional discrecionalidad. Si en este último rol al Presidente no le cuadra dar razones de su excluyente proceder, no se ve cómo el ministerio que refrenda sus actos sobre el particular debiera desdoblarse en una suerte de rol técnico donde sí, entonces, está necesitado reglamentariamente de fundar razones de ese carácter”. También sentenció que “no cabe una interpretación de la reglamentación de la ley 19.101 de la que surja un derecho que contradiga las atribuciones del Presidente de la Nación que palmariamente emanan de la Constitución y de la ley”;  y que “ese ejercicio discrecional no resulta, por principio, justiciable”.

Asimismo, el Alto Tribunal señaló que “adentrarse en el análisis del acierto y corrección del proceder administrativo en su actividad discrecional es insusceptible por principio de justificar el contralor judicial. Máxime tratándose de un reclamo castrense, pues el estado militar presupone el sometimiento a las normas de fondo y forma que estructuran la institución castrense, ubicándola en una situación especial dentro de la Administración Pública, tanto por su composición como por las normas que la gobiernan, e implica la sujeción al régimen de ascensos y retiros por el cual se confiere a los órganos específicos la capacidad para apreciar la concreta aptitud para ascender, conservar el grado o pasar a situación de retiro. Tal apreciación comporta el ejercicio de una actividad discrecional, ajena a la revisión judicial, pues no son los jueces los que puedan evaluar las aptitudes adecuadas para una determinada situación de revista dentro de la institución, ni los encargados de sustituir el criterio de sus órganos propios integrados por sus más altas jerarquías y establecidos con ese fin único y específico. Estos compendiados principios (…) son la ratificación de los vertidos en numerosos fallos del tribunal, entre los que a título de ejemplo basta citar el de Fallos 276: 19 en el cual expresó que las cuestiones atinentes al derecho de los militares a ser incluidos en los cuadros de ascensos son reservadas a otras autoridades, en ejercicio de atribuciones privativas”.

La Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, siguiendo esos lineamientos de la Corte Suprema, confirmó, en las causas planteadas por el personal militar alcanzado por mi resolución del año 2010, las sentencias de primera instancia que habían denegado la pretensión de nulidad, ascenso retroactivo y resarcimiento económico (por ejemplo, Sala IV, en autos “VEGA, Roberto Augusto”, sentencia del 6-10-2015): “La decisión de no ascender a una categoría superior al actor fue tomada por el órgano especializado en ejercicio de facultades legalmente conferidas al considerar que, tras evaluar la necesidad, oportunidad y conveniencia, sus antecedentes no respaldaban su promoción a la categoría de Oficial Superior”; y “no es ocioso recordar que la Corte federal también ha expresado que las cuestiones atinentes al derecho de los militares a ser incluidos en los cuadros de ascensos son irrevisables por los jueces y ellas están reservadas a otras autoridades, en ejercicio de atribuciones privativas (Fallos: 312:156).  En el mismo precedente, el señor ministro Carlos S. Fayt precisó que el artículo 47 de la ley 19.101 deja en claro que las juntas de calificaciones actuarán como organismos asesores en sus respectivas Fuerzas Armadas; al no conferirles un poder decisorio, el legislador se mantiene dentro de la esfera de poderes que la Constitución le reserva, respetando los que la misma ha conferido al Presidente de la República. A su vez, señaló que no cabe una interpretación de la reglamentación de la ley 19.101 de la que surja un derecho que contradiga las atribuciones del Presidente de la Nación que palmariamente emanan de la Constitución y de la ley, sin violar la jerarquía que entre las distintas normas surgen de los artículos 31 y 86 [actual artículo 99], inciso 2°, de la Constitución Nacional”.

Es importante observar que, negada la vía de un desmantelamiento judicial de la decisión adoptada durante mi gestión, fue el mismo Ministerio de Defensa, en función de muy prolijas, concordantes y sincronizadas notas de los Jefes de las tres Fuerzas Armadas, el que hizo lugar al pedido de las mismas en orden a concretar los ascensos propuestos por ellas en el año 2008.  Así, se accedía a las exigencias de las autoridades castrenses para subsanar aquellas exclusiones que habían truncado la carrera de oficiales supuestamente ejemplares, apartados por inaceptables motivaciones políticas del gobierno anterior. Es sugestivo que en una  de esas notas, la suscripta por el Jefe del Estado Mayor General de la Armada, en apoyo del reclamo de ascensos, se indicara que en el año 2010 los entonces Diputados Oscar Aguad, Federico Pinedo, Patricia Bullrich, Julio Martínez y Eduardo Amadeo ya habían expresado su repudio por la no inclusión, en los pliegos de ascensos, de todo el personal propuesto por las Fuerzas, proponiendo crear, incluso, una comisión investigadora de legisladores con relación a la política de ascensos aplicada durante mi gestión en el Ministerio de Defensa. Molestaba, claramente, la no recepción de las propuestas militares y el control político de las mismas. Consolidados los requerimientos de las tres Fuerzas en un mismo expediente administrativo, un dictamen del Director General de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Defensa, Mariano Astiz Campos, se encargaría de transpolar la exigencia de motivación de los actos administrativos al supuesto de exclusión de los cuadros de ascensos del personal militar; se preparó, así, la construcción jurídica para tildar de ilegítima, por falta de motivación, la resolución 1581/10.

Sin embargo, a diferencia de lo que sucede en el empleo público civil —donde se exige una motivación expresa de los actos administrativos que afectan derechos de la carrera del personal—, en materia de promociones del personal militar, su exclusión de los cuadros de ascensos comporta una conducta omisiva habilitada por la misma Constitución, que le asignó al Poder Ejecutivo, en razón de su carácter de Comandante en jefe de las Fuerzas Armadas, la facultad discrecional y privativa (“cuestión política no justiciable”), de la que participa el ministro de Defensa, de determinar el personal de oficiales superiores que será objeto de promoción.

Claro que ese esquema constitucional presupone la sujeción de las Fuerzas Armadas al gobierno civil, y no viceversa. En cambio, si los términos de tal sujeción institucional se invierten, es lógico que, como lo ha hecho el ministro Aguad, se considere ilegítima —en contra de la interpretación fijada por la jurisprudencia— toda exclusión de los cuadros de ascenso de los oficiales propuestos por las Fuerzas Armadas que no se justifique ante ellas.

En conclusión, el ministro de Defensa en funciones acaba de revocar, no una resolución de una ministra de un gobierno anterior, sino un sistema de ascensos del personal militar rediseñado en función de los estándares de gobierno y control civil y de sujeción de todos los aspectos del instrumento militar —incluida la política de ascensos— a principios y valores consustanciales al sistema democrático, tal como lo exigen nuestra Constitución y el consenso de las fuerzas políticas alcanzado luego de la recuperación de la democracia.  El ministro, con esta regresión predemocrática, ciertamente ha hecho honor al alias con el que se lo distingue.

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6 Comentarios
  1. Eduardo Ganeau dice

    Nilda, vos no pusiste a la británica Natalia Federman en el Ministerio de Defensa para purgar a los mejores oficiales argentinos del momento?

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