CABA: ni provincia ni equiparable

 

La transferencia de la Justicia nacional al gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires fue, sin dudas, uno de los temas más representativos del año. Con el aval de fallos disparatados y llevándose puesta cualquier idea de institucionalidad, lesionan la Constitución y la ley Cafiero bajo sospecha de favorecer el interés de una parte en un expediente judicial (la quiebra del Correo Argentino). Esta nota concentra todas las ramificaciones jurídicas que presenta la cuestión, que pueden resumirse en una frase: ciertos poderes constituidos violentan la reforma de 1994 al pretender (contra el texto de la Constitución y la intención de la asamblea de Paraná) equiparar el status constitucional de la CABA –municipio constitucional federado– con el de una provincia.

 

 

La reforma constitucional de 1994 no pretendió de ningún modo convertir o equiparar a la Ciudad de Buenos Aires (CABA) con una provincia. La asamblea constituyente, además, estaba completamente impedida de hacerlo. La ley 24.309 la habilitaba exclusivamente a introducir la elección popular de su Jefe de Gobierno, dotar a la ciudad de un “status constitucional especial” que le reconozca autonomía y facultades de legislación y jurisdicción, y establecer una regla que garantice los intereses del Estado Nacional mientras la CABA siga siendo la capital de la Nación.

Por tales motivos, bajo la Constitución (CN) reformada:

1. Buenos Aires es una ciudad autónoma, no una provincia;
2. su ley fundamental es un Estatuto Organizativo, no una Constitución (artículo 129 tercer párrafo CN);
3. tiene un Jefe de Gobierno, no un gobernador (artículo 129 primer párrafo, CN);
4. carece de status constitucional para acordar la coparticipación de los impuestos nacionales, que requiere la aprobación exclusiva de la Nación y las provincias (artículo 75 inciso 2 párrafos 2° y 4°, CN);
5. sus facultades de legislación son limitadas, pues el Congreso conserva las suyas sobre la Capital, de modo residual, concurrente y prevalente (artículos 75 incisos 30 y 32, 129 párrafo 3° ab initio y disposiciones transitorias 7ª y 15ª, CN; ley constitucional “Cafiero” 24.588, artículos 1, 2, 4, 7, 9, 10, 14 y 15);
6. al no ser una provincia la CABA, conforme el artículo 117 de la CN, carece de aforo para litigar en la jurisdicción originaria de la Corte Suprema, aunque esta norma haya sido violada por la Corte mediante su sentencia in re “Gobierno de la Ciudad c/Córdoba” de abril de 2019, que le creó jurisprudencialmente a la CABA un fuero judicial especial que el texto de la Constitución no admite, con una disidencia total, ejemplar e histórica de la jueza Elena Highton de Nolasco.
7. al no ser una provincia, la CABA carece de las facultades jurisdiccional de derecho común (civil, comercial, penal, laboral y de minería) que corresponden a los juzgados nacionales de su territorio, conforme lo establecen los artículos 75 inciso 12 y 116 de la CN, no modificados en 1994, quedando ratificada la voluntad del constituyente por la ley constitucional “Cafiero” 24.588 en su artículo 8. Sobre el origen histórico de estas disposiciones de la Constitución escribimos aquí; sobre su proyección en parte de la reforma judicial en discusión en Diputados, tornándola inconstitucional, aquí; y sobre la deriva inconstitucional de la jurisprudencia de la Corte para transferir los fueros nacionales a la CABA, funcional a los intereses económicos y corporativos detrás del concurso del Correo Argentino, aquí.

 

 

Leyes constitucionales

Una particularidad notable de la reforma constitucional del año ‘94 son las llamadas leyes constitucionales.

En 1994 el constituyente delegó en el Congreso el dictado de ciertas leyes que completan los alcances de institutos y previsiones de la Constitución, para regular aspectos que, desarrollados con cierto detalle, aparecen programáticamente en el texto constitucional. El Congreso, en esa modalidad, ejerce una suerte de poder constituyente, completando la Constitución.

Los supuestos más notables de tales delegaciones constitucionales en cabeza del Congreso son, entre otros, la ley de coparticipación federal de impuestos; la de intervención del Congreso respecto de los DNU, legislación delegada y veto parcial; la del Consejo de la Magistratura y, la que nos interesa aquí, la ley “Cafiero” 24.588, que garantiza los intereses del Estado nacional mientras la CABA siga siendo la capital del país.

La particularidad que presentan estas leyes constitucionales es que, en la medida en que son leyes que cumplen un mandato directo del constituyente y completan disposiciones del texto constitucional, no pueden, como principio, ser invalidadas por el Poder Judicial, salvo que padezcan una inconstitucionalidad manifiesta o se aparten notoriamente del instituto constitucional anejo. Estas leyes merecen del Poder Judicial una interpretación positiva, estricta y deferente con lo establecido por el Congreso.

La ley “Cafiero” 24.588 sobre los intereses del Estado nacional en la CABA es una de esas leyes constitucionales (artículo 129 segundo párrafo de la CN y disposición transitoria 15ª). Vistas las discusiones suscitadas en estos días, cabe destacar que esta ley constitucional:

1. asegura en el territorio de la CABA el pleno ejercicio de los poderes atribuidos a las autoridades del Gobierno de la Nación (artículo 1);
2. dispone que el gobierno nacional conserva todo el poder no atribuido por la Constitución Nacional al gobierno de la CABA, siendo el gobierno nacional titular de todos aquellos poderes y atribuciones necesarios para el ejercicio de sus funciones (artículo 2);
3. define a la CABA como continuadora a todos sus efectos de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires (art. 5); no la define, ni por asomo, como una provincia;
4. dispone que el Gobierno nacional ejercerá en la CABA sus funciones y facultades en materia de seguridad con la extensión necesaria para asegurar la efectiva vigencia de las normas federales (art. 7).

La ley constitucional “Cafiero” –en cuanto ejercicio por el Congreso de poder constituyente delegado por la Constitución– posee, como norma federal, jerarquía superior tanto al Estatuto Organizativo de la CABA como a cualquier ley dictada por su Legislatura, decreto del Gobierno de la Ciudad o sentencia de sus tribunales locales. Se encuentra en la cúspide del ordenamiento normativo local, por encima de cualquier disposición, acto, o resolución inferior que, en caso de contradicción con ella, pierde validez constitucional (artículo 31 de la CN).

Asimismo, la ley “Cafiero” es la guía para interpretar, de modo constitucionalmente cabal, la extensión de los poderes del Gobierno Nacional en la CABA, como los límites de su gobierno autónomo. Como principio, cualquier norma del gobierno de la CABA que se oponga o tenga un sentido divergente a disposiciones del gobierno nacional resulta inoponible e ineficaz; la insistencia por el gobierno de la CABA en la vigencia o aplicación de sus propias normas, contrarias al ordenamiento federal, constituye un verdadero alzamiento contra las instituciones y autoridades de la Nación.

Asimismo, con independencia de la existencia de ciertas cuestiones interjurisdiccionales que pueda regular el gobierno nacional (como las que pueden darse en el AMBA), el artículo 75 inciso 30 de la Constitución, conforme la propia reforma del año ’94, mantuvo las facultades del Congreso de legislar en el territorio de la capital de la Nación. Aunque esas facultades ya no sean, como se vio, exclusivas del Congreso –sino concurrentes y subsidiarias con las de la CABA– se encuentra siempre en cabeza del Congreso definir el interés del Gobierno Nacional en relación a la CABA, pudiendo modificar –ampliándolo o reduciéndolo– el alcance de la Ley “Cafiero” 25.488. En esa línea, nuevamente, la legislación del Congreso prevalece por principio sobre la legislación del gobierno autónomo, siguiéndose naturalmente de ello que un DNU presidencial, por su naturaleza de legislación federal o nacional, prevalece igualmente sobre cualquier ley o norma emanada del gobierno autónomo local (conf. art. 31 de la CN), cualquiera fuera el juicio de validez que, en sí, nos merezca dicho DNU.

Finalmente debe decirse que, si bien el Presidente ha dejado de ser el jefe “inmediato y local” de la Capital Federal, resulta insoslayable que la Constitución le asigna, desde 1994, el rango de jefe supremo de la Nación, del gobierno nacional, y responsable político de la administración general del país. Ninguna norma de un ente subnacional –que ni siquiera es una provincia– puede prevalecer sobre disposiciones del gobierno federal en el territorio de la Capital de la Nación donde tal gobierno reside, máxime aquéllas dictadas en el marco de una emergencia.

 

 

 

 

 

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