REFORMA TRIBUTARIA PROGRESIVA

Es hora de debatir una reforma tributaria progresiva que acompañe las políticas de protección social

 

La pandemia, tan inesperada como devastadora, expuso el efecto social de las perjudiciales políticas llevadas a cabo durante la gestión de Mauricio Macri, que dejaron de lado la salud, la educación, la protección social y la economía real, para centrarse en la especulación financiera y favorecer a los sectores más concentrados de la economía. En este contexto crítico, ante las necesidades sociales apremiantes, es ahora el momento para debatir una reforma tributaria progresiva que acompañe las políticas de protección social. Más allá del “impuesto a las grandes fortunas” que se discute en el Congreso, cobra aún más relevancia encarar un debate sobre la distribución de ingresos, el rol de la política tributaria y la búsqueda de garantías plenas para el cumplimiento de los derechos económicos, sociales y culturales para todos los ciudadanos.

Existen dos aspectos clave para pensar una futura reforma tributaria integral:

  1. la búsqueda de progresividad del sistema tributario, es decir, que el régimen se vuelva más justo, teniendo en cuenta el nivel de capacidad contributiva de los individuos y empresas; y
  2. el combate de la evasión y elusión fiscal de las empresas multinacionales y personas de alto patrimonio, que ha sido una problemática recurrente en la historia argentina.

En cuanto al primero, podemos decir que un sistema tributario justo es aquel inspirado en el principio de progresividad, que implica un tratamiento diferenciado entre diferentes niveles de capacidades contributivas. Sin embargo, en los hechos, quienes poseen mayor capacidad contributiva cuentan con mayores recursos para eludir el pago de los tributos, a la vez que, la mayor parte de la recaudación se nutre de impuestos regresivos, que gravan con la misma alícuota a contribuyentes de alta y baja capacidad económica. Los hogares del decil con menos ingresos (el 10% más pobre) poseen una presión tributaria superior, es decir tasas impositivas superiores, que el decil más rico (el 10% de hogares de mayores ingresos). La regresividad del sistema, las brechas de desigualdad y la excesiva concentración de riqueza no fueron parte del espíritu de los legisladores de las normas tributarias ni el propósito del ordenamiento jurídico tributario.

En los últimos cuatro años, el sistema tributario perdió capacidad recaudatoria y aumentó su regresividad. Entre 2015 y 2019, la presión tributaria se redujo del 31,5% al 28,4% del PIB. A su vez, en el mismo periodo la recaudación cayó un 18% en términos reales, considerando la inflación durante la gestión de Cambiemos. La recaudación de impuestos nacionales, excluyendo a los provinciales, en términos de PIB, pasó del 26,2% al 23,6%, entre 2015 y 2019.

 

 

Presión tributaria, en % del PIB

 

Fuente: Argentina.gob.ar/economia/ingresospublicos/recaudaciontributaria.

 

 

Según los datos de la Dirección Nacional de Investigaciones y Análisis Fiscal, la participación de los impuestos con carácter progresivo –tales como el Impuesto a las Ganancias y el Impuesto sobre los Bienes Personales, que cuentan con escalas que discriminan de acuerdo con la capacidad económica de los contribuyentes— cayeron fuertemente en los últimos cuatro años. El Impuesto a las Ganancias pasó de representar el 24,8% sobre la recaudación nacional en 2015 al 21,8% en 2019 y el Impuesto sobre los Bienes Personales pasó de 1,2% en 2015 a 0,6% en 2019. Al mismo tiempo, la participación de impuestos regresivos aumentó, como el Impuesto al Valor Agregado (IVA), que pasó del 28,2% de la recaudación en 2015 al 30,5% en 2019. Ello, considerando que es un impuesto sumamente regresivo porque grava al consumidor final, incluyendo a los sectores más expuestos a vulnerabilidad.

Nótese en el próximo gráfico el escaso peso que tienen los impuestos nacionales sobre la propiedad, que son los gravámenes reconocidos por excelencia como los mejores distribuidores de riqueza. También puede observarse la caída de la participación de los impuestos a los ingresos y ganancias (impuesto a las ganancias, fundamentalmente) y de los impuestos al comercio exterior (derechos de exportación e importación) durante el período 2016 -2018.

 

 

Participación de los tributos sobre la recaudación neta total (nacional y provincial)

 

Además, este aumento de la regresividad fue acompañado por políticas favorables a los sectores más concentrados de la economía, por un ciclo de endeudamiento externo público y fuga de capitales, que transfirió recursos hacia grandes empresas y personas de alto patrimonio, y por medidas económicas de ajuste que arrasaron con gran parte de los derechos económicos, sociales y culturales.

En este debate es crucial analizar los problemas de fiscalidad internacional. Buena parte de la elusión fiscal se apoya en la internacionalización de las operaciones, con el objetivo de dificultar el rastreo y control de los activos financieros, debido a que los Estados poseen limitadas capacidades de supervisión más allá de sus fronteras. La internacionalización se apoya fundamentalmente en la opacidad del sistema financiero y tributario internacional, que otorga un rol central a las guaridas fiscales, las estructuras societarias e instrumentos opacos que permiten ocultar a los beneficiarios finales, la confidencialidad, y el asesoramiento de expertos que posibilitan la comisión de las maniobras, otorgándoles apariencia de legalidad.

La estructura social se ve afectada negativamente por lo que conocemos como fuga de capitales, que es la transferencia de divisas al exterior, con fines no productivos, con objetivos de atesoramiento, especulativos o fiscales (minimizar el pago de impuestos), y también la riqueza que permanece dentro del país, pero fuera del circuito formal (por ejemplo, en cajas de seguridad). Gran parte de la fuga de capitales está asociada a la evasión y elusión fiscal. Esto impacta sobre la estructura social por distintas vías.

  • Provoca la reducción de la recaudación tributaria y, en consecuencia, de los recursos fiscales con los que cuenta el Estado para financiar la política social.
  • A su vez, altera el orden económico, puesto que parte del excedente no se dirige a reinversión en la economía local, lo que impacta sobre el crecimiento potencial.
  • Asimismo, la fuga de divisas acentúa la desigualdad social, ya que la riqueza acumulada en el exterior y los rendimientos de esos capitales forman parte de la distribución de ingresos de la sociedad argentina.

Las personas de alto patrimonio utilizan todo tipo de estrategias para evitar el pago de impuestos. Entre ellas, una táctica muy utilizada es la constitución de un trust, un acuerdo contractual entre personas físicas que se basa en la ley anglosajona, en el cual una de ellas transfiere sus activos a nombre del trust, que tiene personalidad jurídica propia, y que permite la creación de una barrera entre el propietario legal de los bienes y su beneficiario, además de que suelen ser constituidos en jurisdicciones que cuentan con altos niveles de opacidad financiera y fiscal, y que no cuentan con registros públicos de sus beneficiarios finales, logrando ocultarse de las autoridades fiscales de países de alta o mediana tributación. De un modo similar, se utilizan las fundaciones como otra de las alternativas para separar la titularidad de los activos de sus beneficiarios finales, así como múltiples estructuras societarias opacas (con acciones al portador, que mantienen en secreto el nombre de sus accionistas) que se interponen entre los activos del exterior y los titulares.

Por su parte, las empresas multinacionales y grandes grupos económicos también utilizan múltiples técnicas, gracias al asesoramiento de expertos, que les permiten constituir sociedades holding que controlan todo el grupo en el exterior, o sociedades financieras, que financian al resto del grupo, ubicadas en guaridas fiscales, a los fines de erosionar la base imponible local. También utilizan los precios de operaciones intragrupo para transferir arbitrariamente ingresos hacia guaridas fiscales, a través de su manipulación o, directamente, de la creación ficticia de servicios, intangibles (marcas, derechos, etc.), endeudamiento. Explotan los tratados para evitar la doble imposición y los huecos que existen entre los distintos sistemas jurídicos nacionales, lo que en algunos casos permite la doble no imposición.

La situación de emergencia nos empuja a focalizar recursos en los sectores vulnerabilizados y gravar con mayores alícuotas a los estratos sociales más elevados y a las grandes empresas. En este sentido una reforma tributaria progresiva debería incluir los siguientes aspectos:

  • Aumentar la progresividad del Impuesto a las ganancias y del Impuesto sobre los Bienes Personales. Impulsar un incremento significativo de las alícuotas para las mayores escalas de ingresos y bienes, y ampliar las escalas. Aumentar el mínimo no imponible y establecer un mecanismo de actualización automático.
  • Promover una revisión de toda la legislación tributaria en línea con el criterio de la realidad económica, que establece la preeminencia de la significación económica por encima de las formas jurídicas.
  • Adoptar el criterio de grupo económico en lugar del de entidad separada (arm’s length), que es el que actualmente permite que las multinacionales creen estructuras complejas de elusión fiscal utilizando entidades vinculadas en guaridas fiscales, considerando que se comportan como entidades separadas aquellas que poseen intereses comunes.
  • Vinculado a ello, es necesario reformar el aspecto referido a la vinculación económica en la ley de impuesto a las ganancias y el de partes relacionadas en la ley de inversiones extranjeras.
  • Establecer un listado de jurisdicciones opacas, más allá de lo que prevé actualmente la legislación, que es insuficiente.
  • Promover un impuesto especial a las operaciones con entidades en jurisdicciones opacas.
  • Impulsar la ampliación del registro de beneficiarios finales; incorporar la obligatoriedad de informar toda la cadena de control de los grupos económicos.
  • Para aumentar la progresividad, las pymes podrían gozar de desgravaciones cuando se compruebe que no formen parte de un grupo económico. A la vez, deben establecerse mayores controles sobre los grandes contribuyentes.
  • Impulsar que las empresas que brinden servicios de la economía digital deban constituirse y facturar en el país teniendo en cuenta el número de usuarios argentinos registrados.
  • Impulsar un impuesto nacional a la transferencia gratuita de bienes, considerando un mínimo no imponible.

 

 

 

 

4 Comentarios
  1. Luis Juan dice

    Estimada Magdalena:
    Excelente análisis.
    Una humilde digresión, si me permite:
    Hace tiempo que vengo insistiendo en la necesidad de una reforma constitucional (aunque estos, por razones obvias, no fuera el momento) que se adapte a los tiempos que corren, recogiendo la experiencia de tantos latrocinios e impunidad -a través de una nueva redacción de los artículos 29º y 119º-, pero además, por todo lo vivido, en especial los últimos obscenos y abyectos cuatro años, que preserve adecuadamente la soberanía del país en el sentido amplio del término e imponga sanciones ejemplificadoras a las depredaciones ecológicas ocurridas con la única finalidad de rentabilidades a favor de los artífices de todos los latrocinios recurrentes. Entre tantas otras modificaciones que resultan necesarias para preservar la democracia y las instituciones de los desestabilizadores, golpistas o vendepatria eternos, así como del lawfare y las mentiras flagrantes para provecho del statu quo o razones de geopolítica contrarias a los intereses de nuestro país que se llevan adelante a través de los grandes medios de desinformación y redes sociales que maneja el poder real local asociado a intereses foráneos; así como tantas que imposibiliten la impunidad de monopolios, oligopolios o transnacionales y, donde el Estado participe en el control y dirección de los recursos estratégicos para beneficio del bien común y provecho de todos y no, que estos se encuentren a merced de unos pocos y, que no dejen margen alguno a la ingeniería jurídica para interpretar de manera diferente lo que manda respetar una constitución.
    En lo que respecta al tema impositivo, cabría plasmar dicha progresividad en el artículo 16º, ya que la igualdad a la que refiere permite que los poderes fácticos pretendan soportar la misma carga impositiva que el mendigo. Además, merece una adecuada y clara redacción el artículo 25º.
    Jean Jacques Rosseau, en su “Discurso sobre el origen de la desigualdad entre los hombres” (1755), refería:
    “…Tal fue o debió de ser el origen de la sociedad y de las leyes, que dieron nuevas trabas al débil y nuevas fuerzas al rico, aniquilaron para siempre la libertad natural, fijaron para todo tiempo la ley de la propiedad y de la desigualdad, hicieron de una astuta usurpación un derecho irrevocable, y, para provecho de unos cuantos ambiciosos, sujetaron a todo el género humano al trabajo, a la servidumbre y a la miseria…
    …Yo sé que otros han atribuido diferentes orígenes a las sociedades políticas, como las conquistas del más fuerte o la unión de los débiles; pero la elección entre estas causas es indiferente para lo que quiero dejar asentado. Sin embargo, la que yo he expuesto me parece la más natural por las siguientes razones: Primera: Que, en el primer caso, el derecho de conquista, no siendo un derecho, no ha podido servir de fundamento a otro alguno, pues el conquistador y los pueblos sometidos permanecían siempre en estado de guerra, a menos que la nación, recobrada su plena libertad, no escogiera voluntariamente a su vencedor por su jefe; hasta entonces, sean cualesquiera las capitulaciones que se hubiesen hecho, como sólo descansan sobre la violencia y, por consiguiente, son nulas por ese mismo hecho, no puede haber, en esta hipótesis, ni verdadera sociedad, ni cuerpo político, ni otra ley que la del más fuerte. Segunda: Que las palabras fuerte y débil son equívocas en el segundo caso; que en el intervalo entre el establecimiento del derecho de propiedad o del primer ocupante y la constitución de gobiernos políticos, el sentido de esos términos es mejor expresado por los de pobre y rico, porque, en efecto, un hombre no tenía antes de la implantación de las leyes otro medio de someter a sus iguales que el de atacar a sus bienes o el de darle parte de los suyos. Tercera: Que, no teniendo los pobres otra cosa que perder sino su libertad, hubieran cometido una gran locura privándose voluntariamente del único bien que les quedaba para no ganar nada en el cambio; que, al contrario, sensibles los ricos, por así decir, en todas las partes de sus bienes, era mucho más fácil hacerles daño, por lo cual tenían que tomar muchas más precauciones para protegerse; y que, por último, es razonable creer que una cosa ha sido inventada más bien por aquellos a quienes beneficia que por los que con ella salen perjudicados…
    …Si seguimos el progreso de la desigualdad a través de estas diversas revoluciones, hallaremos que el establecimiento de la ley y del derecho de propiedad fue su primer término; el segundo, la institución de la magistratura; el tercero y último, la mudanza del poder legítimo en poder arbitrario; de suerte que el estado de rico y de pobre fue autorizado por la primer época; el de poderoso y débil, por la segunda; y por la tercera, el de señor y esclavo, que es el último grado de la desigualdad y el término a que conducen en fin todos los otros, hasta que nuevas renovaciones disuelven por completo el gobierno o le retrotraen a su forma legítima.
    Para comprender la necesidad de ese progreso no es necesario considerar tanto los motivos de la fundación del cuerpo político como la forma que toma en su realización y los inconvenientes que después suscita, pues los vicios que hacen necesarias las instituciones sociales son los mismos que hacen inevitable el abuso; y como, exceptuada solamente Esparta, donde la ley velaba principalmente por la educación de los niños, donde Licurgo estableció costumbres que casi le dispensaban de promulgar leyes, éstas, en general, menos fuertes que las pasiones, contienen a los hombres pero no los cambian, sería fácil demostrar que todo gobierno que, sin corromperse ni alterarse, procediera siempre exactamente según el fin de su existencia, habría sido instituido sin necesidad, y que un país en que nadie eludiera el cumplimiento de las leyes ni nadie abusara de la magistratura no tendría necesidad ni de magistrados ni de leyes…”

  2. Andrea Romano dice

    Lamentablemente siempre se busca cazar en el zoológico y esperemos que con esta «reforma tributaria» no ocurra lo mismo. La principal perjudicada siempre es la clase media con ahorros y empleo registrado, que no puede mudar su domicilio fiscal a Uruguay, le descuentan el impuesto a las ganancias directamente del sueldo, le cobran bienes personales sobre sus ahorros y no tiene ni el diez por ciento del dinero que tienen los verdaderos dueños del país para pagar legiones de abogados, contadores, bancos y asesores que les aseguran poder eludir los impuestos sin evadirlos mediante un juego de «matrioshkas» realizado con sociedades off-shore.

  3. Dario Alonso dice

    El sistema tributario de un país responde a los intereses de su clase dominante. Es por esto que la Argentina tiene el típico sistema tributario de un país subdesarrollado.

  4. Guido dice

    Hola ! No entendí el último ítem, «Impulsar un impuesto nacional a la transferencia gratuita de bienes, considerando un mínimo no imponible» por ley de coparticipación es provincial y en bsas ya existe.

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